I SA/Wa 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło W. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] listopada 2009 r. Prezydent [...] wypowiedział W. K., ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2009 r., dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, związanego z odrębną własnością lokalu nr [...], proponując od dnia [...] stycznia 2010 r. opłatę roczną w nowej wysokości. Wnioskiem z [...] października 2019 r. W. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówiło W. K. przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podniosło, że w niniejszej sprawie wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało wysłane na adres wnioskodawcy - ul. [...], [...]. Przesyłka zawierająca wypowiedzenie, po dwukrotnej awizacji w dniu [...] i [...] listopada 2009 r., została zwrócona przez pocztę z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie". Przesyłka została uznana za doręczoną w trybie art. 44 § 1 k.p.a. w dniu[...] grudnia 2009 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w wypowiedzeniu, użytkownikowi wieczystemu służyło prawo, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożenia bezpośrednio do SKO w [...], wniosku o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Zatem, w ocenie organu, 30-dniowy termin na złożenie takiego wniosku minął w dniu [...] stycznia 2010 r., natomiast wniosek o ustalenie niezasadności podwyżki W. K. złożył w dniu [...] października 2019 r. (data stempla pocztowego), a więc blisko 10 lat później. W tej sytuacji, zdaniem organu, termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został dotrzymany. Kolegium wskazało następnie, że w związku z wnioskiem użytkownika wieczystego o przywrócenie terminu badaniu podlega czy zachodzą przesłanki z art. 58 i 59 k.p.a. do jego przywrócenia. W ocenie organu W. K. nie wykazał, że wniosek o przywrócenie terminu wniósł w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. We wniosku z [...] października 2019 r. wnioskodawca podniósł, że [...] października 2019 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] doręczył mu nakaz zapłaty wydany w postępowaniu upominawczym w dniu [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], wraz z pozwem wniesionym [...] listopada 2017 r. przez [...] o zapłatę opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W. K. wskazał, że z załączonych do pozwu dokumentów powziął wiedzę o dokonanym przez Prezydenta wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej. Do wniosku W. K. nie załączył jednak żadnych dokumentów potwierdzających datę powzięcia przez niego wiedzy o dokonanym wypowiedzeniu. Zdaniem Kolegium, okoliczności, że wniosek o przywrócenie terminu wnioskodawca złożył w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.) nie wykazano również w złożonych w wykonaniu wezwania organu dodatkowych wyjaśnieniach (pismo z [...] września 2020 r.). Ponadto, w ocenie organu, argumentacja wnioskodawcy nie potwierdza, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W akcie notarialnym z [...] września 2009 r. Rep. A nr [...], dotyczącym nabycia lokalu nr [...] przy ul. [...] W. K. wskazał jako adres swojego zamieszkania ul. [...] w [...]. Nie potwierdza to zatem twierdzeń wnioskodawcy, że adres ten był jedynie jego adresem zameldowania "zarejestrowanym przez Wnioskodawcę w 2001 r. tylko i wyłącznie na potrzeby wniosku z 2002r. o przyznanie mu przez Urząd Dzielnicy [...] mieszkania komunalnego". Z adresu tego wnioskodawca został wymeldowany z urzędu [...] stycznia 2015 r. Adres ten figuruje również w ewidencji gruntów i budynków jako adres stały. Kolegium podniosło, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust.1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Odnosząc się do twierdzenia o niezwłocznym poinformowaniu organu (po nabyciu lokalu) o adresie do korespondencji poprzez złożenie "Informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych" IN -06 Kolegium podniosło, że formularz ten służy celom podatkowym (art. 6 ust. 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych). Organ zauważył, że również w ww. formularzu W. K. wskazał adres przy ul. [...] jak adres zamieszkania (niezależnie od adresu do korespondencji). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył W. K. zarzucając organowi: 1) nierozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie wniosku z [...] października 2019 r. o ustalenie, co jest tożsame z odmową rozpatrzenia tego wniosku i ochrony praw skarżącego w tym zakresie; 2) naruszenie zasad postępowania poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie formalnej niedopuszczalności wniosku w oparciu o nieuprawnione domniemania nie wynikające z materiału dowodowego z pominięciem stanu faktycznego potwierdzonego dowodami załączonymi do wniosku oraz do pisma wyjaśniającego z dnia [...] września 2020 r.; 3) błędne potraktowanie wniosku skarżącego o ustalenie jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku w sytuacji gdy nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w związku z tym wypowiedzenie to nie mogło wejść do obrotu prawnego, a wniosek o przywrócenie terminu jest bezprzedmiotowy, gdy nie mogło dojść do upływu terminu, który nie mógł rozpocząć biegu i w takiej sytuacji powinien być oddalony. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 59 § 1 i art. 58 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, związanego z odrębną własnością lokalu nr [...]. Fakt prawidłowego doręczenia tego wypowiedzenia ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane są z nim istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla określenia, czy wniosek o ustalenie został wniesiony w ustawowym terminie. W przeciwnym razie nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia tego wniosku, a w konsekwencji całkowicie bezprzedmiotowa staje się kwestia przywrócenia tego terminu. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W fazie pierwszej postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym. W drugim zaś etapie, jeśli do niego dojdzie, opisane postępowanie toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Przy tym w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się - na zasadzie art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Z powyższego wynika, że w art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawodawca enumeratywne wskazał rodzaje przepisów k.p.a., które znajdą odpowiednie zastosowanie w tym szczególnym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jeżeli bowiem ustawodawca miałby w tym postępowaniu zamiar stosowania generalnie przepisów k.p.a., to jednocześnie nie precyzowałby, jakie przepisy tego aktu mają w tym przypadku zastosowanie. Wskazanie w art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. grup przepisów k.p.a., które znajdą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Powyższe potwierdza również szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 zdanie 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., w której ustawodawca zawarł wymóg aby do doręczenia wypowiedzenia wysokości opłat za użytkowanie wieczyste stosowano (wprost) przepisy k.p.a. Przepisy regulujące instytucję doręczania pism zawarto w rozdziale 8 k.p.a. (art. 39 – 42). W powołanych regulacjach przyjęto zasadę, że osobom fizycznym pisma doręcza się bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Użyte w powołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenie urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie zawarte w art. 41 § 1 k.p.a. wskazujące na obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu. Z kolei zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ponadto, w art. 63 § 2 k.p.a. zawarto wymóg wskazania swego adresu przez składającego podanie. Zestawienie tych dwóch regulacji, przy jednoczesnym braku legalnych definicji pojęć "mieszkanie" i "adres" pozwala przyjąć, że mogą być one traktowane zamiennie i nie muszą być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania. W świetle bowiem art. 63 § 2 i art. 41 § 1 k.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych. Poza doręczeniem właściwym w k.p.a. przewidziano również inne formy doręczania pism, w tym określoną w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. tzw. fikcję prawną doręczenia. Podkreślić jednak trzeba, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego ostatniego domniemania wyłącznie wówczas gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony i jeśli uczynił zadość wszystkim wymogom określonym w przepisach procesowych, przy jednoczesnej realizacji podstawowej zasady procedury administracyjnej, jaką jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika obowiązek organów administracji informowania strony - już przy pierwszej czynności - o konieczności powiadomienia organu o zmianie adresu w toku postępowania oraz o skutku zaniechania takiego powiadomienia. Celem nałożenia na organy tego obowiązku jest niedopuszczenie do niekorzystnych dla stron skutków ich niewiedzy. Zasada ta wiąże się przy tym ściśle z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Niedopełnienie tych obowiązków przez organ stanowi naruszenie prawa. Na tle ustalania prawidłowego adresu strony postępowania omówione wyżej zasady mają szczególne znaczenie w postępowaniu wszczynanym przez organ z urzędu. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, obowiązkiem organu jest wówczas nie tylko ustalenie adresu strony, ale również pouczenie jej przy pierwszym doręczeniu o treści art. 41 k.p.a. W tym zakresie skład orzekający w całości podziela poglądy orzecznictwa i w doktryny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1084/99, Lex nr 49299; z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99, Lex nr 49871 i z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05, Lex nr 321137 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 297), gdzie wskazuje się, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobowiązany ustalić adres strony (np. na podstawie aktów stanu cywilnego, ewidencji gruntów itp.), powiadomić stronę o wszczęciu postępowania oraz pouczyć o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. Dopiero po tym powiadomieniu aktualizuje się obowiązek strony zawiadamiania organu o każdej zmianie jej adresu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/19, Lex nr 3036916). Organ jest zwolniony od tych obowiązków jedynie wówczas, gdy przepisy szczególne nakazują zawiadamianie strony w drodze obwieszczenia, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty. W przypadku zatem gdy wszczynający postępowanie organ nie dopełni powyższych obowiązków, nie może zastosować skutków prawnych wynikających z powołanych przepisów k.p.a. o doręczeniach. Z kolei strona nie ma obowiązku powiadamiania wszystkich, potencjalnych organów administracji publicznej, przed którymi być może w przyszłości mogą toczyć się jakieś postępowania administracyjne, o zmianie swojego adresu. W realiach niniejszej sprawy pismem z [...] listopada 2009 r. Prezydent [...] wypowiedział skarżącemu, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2009 r., dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości przy ul. [...] oraz ustalił nową wysokość tej opłaty. Przesyłkę zawierającą powyższe wypowiedzenie organ skierował na adres podany w akcie notarialnym z [...] września 2009 r. Przesyłka, jako podwójnie awizowana, wróciła do nadawcy z adnotacją na kopercie "Zwrot nie podjęto w terminie". Co należy podkreślić, przedmiotowa przesyłka zawierająca wypowiedzenie opłaty rocznej stanowiła pierwszą korespondencję organu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Organ nie podjął jednak żadnych czynności wyjaśniających czy osoba zainteresowana nadal zamieszkuje pod tym adresem, a ograniczył się do uznania prawidłowości doręczenia tej przesyłki na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. (tzw. fikcja doręczenia). Analiza akt administracyjnych nie potwierdza również aby organ powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wraz z pouczeniem o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a., tj. obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania oraz skutkach niedopełnienia tego obowiązku określonych w § 2 tego przepisu. Pouczenia tego nie zawiera również żaden inny dokument zalegający w aktach sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 58, art. 44 § 4, a także art. 8 i art. 9 k.p.a. Wobec bowiem wskazanej wyżej wadliwości w doręczeniu skarżącemu wypowiedzenia z [...] listopada 2009 r. - stanowiącego pierwsze pismo w postępowaniu - nie można mówić o jego skutecznym doręczeniu. Z tej przyczyny termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie otworzył się. Skoro zaś wskazany termin nie rozpoczął biegu, to nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ustalenie, a w konsekwencji badać przesłanek do jego przywrócenia. Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie jest w istocie bezprzedmiotowe, skoro - jak już wskazano wyżej - uchybienie terminu zachodzi wyłącznie wówczas, gdy czynność procesowa nie została dokonana przez stronę w oznaczonym dla tej czynności czasie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.