I SA/Wa 832/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi J. O. i S. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. O. i S. O. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Nieruchomość położona w miejscowości M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność J. i S. O. została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...]decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 31 października 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wywłaszczenie ww. nieruchomości i o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tego gruntu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta J. i wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla regionu Polski [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. O. i S. O., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji było niezbędne, mimo iż nie wykazano w sposób dostateczny by w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek". Odwołujący wskazali też na niewystarczające uzasadnienie prawne decyzji. Pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że w chwili obecnej wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji, a orzeczeniem organu odwoławczego. Wynika z tego, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego art. organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Minister zauważył, że wszczęcie postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku. Wobec czego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania (art. 105 § 1 kpa), bowiem inicjujący to postępowanie wycofał wniosek o niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. O. i S. O., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, zamiast wydania decyzji o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - art. 105 § 1-2 kpa, poprzez umorzenie postępowania pomimo braku przesłanek do umorzenia, - art. 7 kpa, przez rezygnację z realizacji prawdy obiektywnej, - art. 11 kpa, przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę, - art. 10 § 1 kpa, przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu, - art. 8 kpa, poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 107 § 3 kpa, przez naruszenie zasad sporządzania rozstrzygnięcia administracyjnego. W uzasadnieniu skargi J. i S. O. wskazali, że skarżona decyzja zawiera istotne naruszenia prawa administracyjnego procesowego, które uzasadniają jej uchylenie. Sformułowania uzasadnienia nie wskazują jednoznacznie podstawy umorzenia postępowania. Z jednej strony organ w końcowej jego części wskazał, że wnioskodawca cofnął wniosek, co spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z drugiej przytoczył w tekście art. 105 § 2 kpa, co może oznaczać, że podstawą do umorzenia był w rzeczywistości stosowny wniosek strony. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również wprost, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskował o umorzenie postępowania w zakresie wniosku o niezwłoczne zajęcie nieruchomości, czy w zakresie całego postępowania, dotyczącego wywłaszczenia. Taka konstrukcja uzasadnienia oznacza naruszenie art. 107 § 3 kpa, rodzi także wątpliwości, czy w istocie spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżący podnieśli, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie administracyjne, jeżeli spełniona zostanie przesłanka pozytywna i jednocześnie nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 105 § 2 kpa - organ będzie mógł umorzyć postępowanie w przypadku stosownego wniosku strony. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter uznaniowy. Organ nie może umorzyć postępowania, jeżeli jedna ze stron sprzeciwiałaby się umorzeniu. Skarżący powołali także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 354/08 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1735/07. Dodali, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad cofnął wniosek, ale strona skarżąca nie wyraziła na to zgody i pismem z dnia 25 marca 2009 r. wycofała swój wniosek o umorzenie postępowania z dnia 27 czerwca 2008 r. Pozwala to na przyjęcie, że wyraziła sprzeciw w stosunku do umorzenia postępowania. Zatem, skoro organ drugiej instancji uwzględnił fakt cofnięcia wniosku przez Generalnego Dyrektora, to powinien uwzględnić wycofanie wniosku o umorzenie postępowania. Nie było więc podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 2 kpa. Skarżący podkreślili, że umorzenie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie jest zależne od uznania organu orzekającego, lecz od niewątpliwego stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, istnienie tej przesłanki organ musi wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej na podstawie art. 105 § 1. Przez bezprzedmiotowość postępowania należy rozumieć brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest uzasadniona. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z wycofaniem wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości należącej do skarżących, położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha organ prawidłowo uczynił umarzając postępowanie i wskazując jako podstawę swojego działania art. 105 § 1 kpa. Ustawodawca w art. 105 kpa rozróżnił dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość, wskazana w § 1 tego art. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 kpa, ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. Sąd stanął na stanowisku, że organ umarzając postępowanie w niniejszej sprawie powinien zastosować art. 105 § 2 kpa. Nie wystąpiła bowiem bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 tej ustawy. Postępowanie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych, nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Przyczyną bezprzedmiotowości w rozumieniu ww. art. nie jest także toczące się postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Bez wątpienia także przepis, na podstawie którego organ mógłby wydać swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie należy do prawa materialnego administracyjnego. Wojewoda w dacie wydania decyzji był zatem uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Z tego względu nie zaistniała żadna z przyczyn określonych przez art. 105 § 1 kpa. Ponadto Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 50/08 stwierdzającym, że ze względu za ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco; przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (LEX 489589). Przedmiotowy wniosek o umorzenie postępowania organ winien zatem rozpatrzyć w trybie art. 105 § 2 kpa. W związku z czym zobligowany jest postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy właścicielka objętej postępowaniem nieruchomości wyraża zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu. Takich ustaleń nie poczyniono w niniejszym postępowaniu, co w związku z wycofaniem przez skarżącą wniosku o umorzenie postępowania stanowiło istotne naruszenie ww. przepisu, a także art. 7, 77 § 1 tej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ weźmie pod uwagę wskazania Sądu oraz wyda rozstrzygnięcie, mając na uwadze treść przepisu art. 105 § 2 kpa., co powinno znaleźć wyraz w wydanych rozstrzygnięciach i ich uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.