I SA/Wa 833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej wg mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem zaewidencjonowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wydzielone z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy W. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości, będącej własnością J. P. - na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...], położoną na terenie W., oznaczoną jako działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę wytwórni mas bitumicznych oraz dla Przedsiębiorstwa [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r., i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] jako inwestora zastępczego dzielnicy przemysłowo – składowej [...]. E. P. jeden ze spadkobierców poprzedniego właściciela wnioskiem z dnia 4 grudnia 1997 r. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 1999 r. o zwrot nieruchomości wystąpił w imieniu pozostałych spadkobierców J. P. adwokat J. T. W toku postępowania ustalono, że dawnej działce nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają działki lub części działek z obrębu [...] nr nr: [...], przy czym działki nr nr [....] stanowią własność Skarbu Państwa, dawnej działce nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają działki z obrębu [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. strony wniosły o rozpatrzenie w pierwszej kolejności kwestii zwrotu działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Starosta [...] decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekł zwrot na rzecz uprawnionych osób działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Na skutek odwołania Prezydenta W., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie wskazał, że sprawa zwrotu działek nr [...] z obrębu [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł zwrot projektowanych działek nr nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (wydzielonych z działki nr [...]) oraz orzekł o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (wydzielonej z działki nr [...]) i działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Na skutek odwołania Prezydenta W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na niewykonalność decyzji, nakazując jednocześnie ustalenie jaka część działki nr [...] z obrębu [...] objęta jest inną jego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] o długości [...] km łączącej ulicę [...] z węzłem "[...]". Zatem sprawa stała się ponownie przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji. W toku postępowania na wstępie Starosta [...] dokonał analizy przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie, to jest art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Starosta [...] ustalił, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie przeznaczona była pod budowę wytwórni mas bitumicznych oraz dla Przedsiębiorstwa [...] , zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi: nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r., i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Pomimo usilnych poszukiwań, nie udało się uzyskać od organów architektoniczno - budowlanych planu realizacyjnego opracowanego na powyższy teren zatwierdzonego stosowną decyzją. Organ pierwszej instancji wskazał na treść pisma z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w którym Urząd W. Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] poinformował, iż na części działki nr [...] z obrębu [...], tj. na projektowanej działce [...] - zgodnie z aktami archiwalnymi brak jest pozwoleń na budowę, na części działki nr [...] z obrębu [...], tj. na projektowanej działce [...] oraz na działce nr [...] - wydano pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. dwunastu budynków biurowych dla [...] sp. z o.o. z/s w W. ul. [...], na części działki nr [...] z obrębu [....], tj. na projektowanej działce [...] - brak jest pozwoleń na budowę, ale istnieje tam droga publiczna, ul. [...] z infrastrukturą techniczną. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że z uzyskanej u Wojewody [...] decyzji nr [...] wraz z załącznikiem graficznym i wykazem powierzchni jednoznacznie wynika, że pod budowę drogi ekspresowej [..] przejęto jedynie działkę nr [...] z obrębu [...] zaś działka nr [...] z obrębu [...] pozostała poza tą inwestycją, co uwzględnione zostało przez Starostę [...] w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Ponadto z przesłanych z Centralnego Ośrodka [...] w W. zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] maja 1982 r. arkusz [...] , oraz w dniu 22 sierpnia 1987 r. arkusz [...] wynika, że zwracany teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Z dokumentu tego wynika również, iż w ustawowych terminach nie rozpoczęto i nie zakończono prac związanych z celem wywłaszczenia. Dokument ten wykonany przez uprawniony organ administracji rządowej stanowi dowód w niniejszej sprawie. Starosta [...] zauważył, że ze względu na znaczny upływ czasu nie można ustalić w inny udokumentowany sposób jak przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana w ciągu 7 i 10 lat po wywłaszczeniu. Miasto W. jako właściciel terenu w czasie trwającego postępowania nie przedłożyło żadnych dowodów świadczących o jakimkolwiek zagospodarowaniu terenu po dacie wywłaszczenia dlatego też m.in. zdjęcia lotnicze stanowią dowód na brak w ustawowym terminie realizacji celu wywłaszczenia. Na wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2008 r. z udziałem stron ustalono, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi w części teren niezagospodarowany, w części ulicę [...] (ulicy [...] nie znajduje się w terenie pomimo, iż widnieje na mapach, zaś zgodnie z informacją udzieloną przez Urząd W. Wydział [...] w piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. ulica ta nie posiada kategorii drogi gminnej; nie jest drogą publiczną w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych). Za ulicą [...] znajduje się teren niezagospodarowany. Działka nr [...] z obrębu [...] stanowi część terenu, na którym zrealizowano wiadukt nad ulicą [...]. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. wykazały, iż działki nr [...] z obrębu [...] są nie zbudowane i niezagospodarowane; posiadają wydłużony kształt. Działki są w części zadrzewione, porośnięte samosiejkami. Przez działkę nr [...] przechodzi droga o nawierzchni asfaltowej do obiektów magazynowo-biurowych położonych na działkach nr [...] przy ul. [...]. Przez południową część działki nr [...] przechodzi sieć kanalizacyjna, elektryczna, wodna i telefoniczna. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny niezagospodarowane oraz obiekty logistyki. Na podstawie analizy dokumentów i oględzin nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że po wywłaszczeniu na nieruchomości nie były podjęte działania, które zmieniły jej wartość. Organ pierwszej instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości stanowiącej projektowane działki nr nr [...] z obrębu [...] nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie, cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Starosta [...] wskazał, że w sytuacji, gdy od momentu wywłaszczenia nie poczyniono na zwracanej nieruchomości żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, a nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc takim jak w dacie wywłaszczenia, nie jest konieczne ustalenie jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonym gruncie. Wystarczy wówczas ustalenie, iż pomimo upływów terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany. Ponadto organ wskazał, że znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. u.g.n. po raz pierwszy wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe zakończenia inwestycji: 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli pomimo, upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 u.g.n. Starosta [...] zauważył również, że odnośnie działki nr [...] oraz projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 należało odmówić ich zwrotu, pomimo, że realizacja inwestycji nastąpiła długo po ustawowym terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. Działki te aktualnie stanowią części zrealizowanych dróg publicznych: ulicy [...], która posiada kategorię drogi gminnej na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] września 2003 r., ulicy [...], która stanowi wiadukt nad linią kolejową i drogą ekspresową [...], wybudowany na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn "budowa odcinka [...] łączącego ulicę [...] z węzłem [...]". Starosta [...] wyjaśnił, że zmuszony był ustalić, czy w sytuacji spełnienia przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. inne przepisy mogą stać na przeszkodzie zadośćuczynieniu roszczeniu o zwrot nieruchomości. Organ wyjaśnił, że zwrotu nieruchomości dokonuje się na następujących warunkach: nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, spadkobiercom poprzedniego właściciela nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem. Organ pierwszej instancji wskazał, że z danych z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi drogę, której właścicielem jest Miasto W. (KW nr [...]). Działka nr [....] z obrębu [...] w części o powierzchni [...] ha stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane – [...], w części o powierzchni [...] drogi stanowi własność Miasta W. (KW nr [...]). Z informacji udzielonych przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegaturę w [...] wynika, że projektowane działki nr nr [...] z obrębu [...] nie zostały oddane w trwały zarząd ani użytkowanie jak również nie ustanowiono na nich prawa najmu, dzierżawy oraz użyczenia. Zgodnie z odpisem zwykłym z dnia 16 grudnia 2011 r. z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek nr [...] z obrębu [...] w dziale II jako właściciel wpisane jest Miasto W., zaś działy III i IV wpisów nie zawierają. Zmiana numeracji działek nastąpiła w związku z odnowieniem operatu ewidencji gruntów [...] oraz z podziałami nieruchomości. Starosta [...] wskazał również, że zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz W. ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. na zlecenie Starostwa Powiatowego w P., w którym wyliczone zostało zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi na rzecz W. - na kwotę [...] zł. Starosta [...] wyjaśnił również, że z uwagi na to, że niniejsza decyzja na wniosek stron obejmuje część wywłaszczonego terenu zachodzi konieczność rozstrzygnięcia co do pozostałej części nieruchomości odrębną decyzją. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekł zwrot nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem zaewidencjonowanym w Ośrodku [...] w W. pod numerem [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wydzielone z działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W., podnosząc że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zdaniem odwołującego przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Co więcej, brak wydanych pozwoleń na budowę nie może decydować o braku realizacji celu wywłaszczenia. Nadto, skarżący podniósł, że Starosta [...] nie uwzględnił wartości naniesień na przedmiotowej działce w postaci wybudowania ulicy, naruszając tym samym art. 140 ust. 4 u.g.n. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] na wstępie dokonał analizy przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie to jest art. 136 i 137 u.g.n. Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności przy zaistnieniu, których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Organ wyjaśnił, że przy analizie omawianych przepisów należy też mieć na uwadze, że sformułowanie przez ustawodawcę definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nakłada na organy administracji obowiązek jej ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 u.g.n. W konsekwencji stosując w ramach wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. regułę argumentum a contrario organ doszedł do wniosku, że nieruchomość należy uznać - w ujęciu prawnym - za niezbędną na cel wywłaszczenia, w każdej innej sytuacji niż określone w tym przepisie. Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania określa cel wywłaszczenia jako budowa Wytwórni [...] oraz dla Przedsiębiorstwa [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 1972 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie przede wszystkim na wyjaśnieniach Urzędu W. oraz wizji w terenie. Pismem Urzędu W. Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] poinformowano, iż w stosunku do projektowanych działek nr [...] z obrębu [...] nie zostały wydane pozwolenia na budowę. W dniu 17 listopada 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których ustalono, iż działka nr [...] z obrębu [...] stanowi w części teren niezabudowany i niezagospodarowany, a w pozostałej części jest zajęta pod ulicę [...] i ulicę [...]. Przez działkę nr [...] przebiega droga o nawierzchni asfaltowej, prowadząca do obiektów magazynowo-biurowych, położonych na działkach nr [...] przy ul. [...]. Na południowej części działki nr [...] usadowiono sieć kanalizacyjną, elektryczną, wodną i telefoniczną. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny niezagospodarowane oraz obiekty logistyki. Sposób zagospodarowania działek potwierdza materiał fotograficzny wykonany podczas wskazanej wizji w terenie oraz oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. K. w dniu 10 listopada 2011 r. W ocenie Wojewody [...] postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest niewystarczające, a rozstrzygniecie uznać należy za przedwczesne. Zdaniem organu drugiej instancji Starosta [...], nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jego czynności - mające na celu dokładne określenie celu wywłaszczenia - należy uznać za pobieżne, a przecież mają one fundamentalne znaczenie w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że Starosta pominął wystąpienie do wielu instytucji i organów, które mogą być w posiadaniu archiwalnych dokumentów, pozwalających na doprecyzowanie celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach. Wśród nich można przykładowo wymienić Archiwum Państwowe W., Archiwum Urzędu W., Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy, a także inwestora, czy też inne podmioty, które miały brać udział w realizacji znajdującej się na gruncie infrastruktury technicznej oraz drogi. W ocenie organu orzekającego brak wydanych pozwoleń na budowę na przedmiotową nieruchomość nie decyduje o jej zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto pozwolenia na budowę mogą znajdować się u inwestora obiektu, gdyż droga dojazdowa mogła zostać zrealizowana razem z Wytwórnią [...]. Dodatkowo, zdaniem organu wojewódzkiego nie może stanowić wyłącznego dowodu niezrealizowania celu wywłaszczenia zdjęcie lotnicze sporządzone w 1982 r. oraz w 1987 r. (6 i 11 lat od wywłaszczenia), które nie jest wystarczająco czytelne, aby na jego podstawie stwierdzić, iż budowa Wytwórni [...] nie była realizowana zgodnie z założeniami. Nie można w szczególności zgodzić się ze stanowiskiem Starosty [...], iż widoczne na zdjęciu działki, bez wątpienia stanowiły teren niezagospodarowany i niewykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Przeciwnie, zdaniem organu orzekającego rzeczone zdjęcia mogą wskazywać, iż na przedmiotowych działkach była realizowana funkcja, zgodna z założeniem wywłaszczenia, widoczne są bowiem na nich istniejące ciągi komunikacyjne do zabudowań Wytwórni oraz fragmenty realizowanych budynków. Istotnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest także, iż na zdjęciach nie jest widoczna infrastruktura techniczna, która wówczas mogła już być zrealizowana, i która to w pewnych okolicznościach może decydować o wykonaniu celu wywłaszczenia - jeżeli na taki właśnie cel została przeznaczona. Zdaniem Wojewody [...] ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego nie może zostać oparta wyłącznie na określeniu, czy bezpośredni cel wywłaszczenia został osiągnięty, ale musi również uwzględniać realizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury związanej z celem dokonanego wywłaszczenia. Realizacja inwestycji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości oznacza tym samym również realizację infrastruktury niezbędnej dla osiągnięcia celu wywłaszczenia Istotne jest również to, iż w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można dokonywać w odniesieniu do poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Niezależnie od powyższego, Wojewoda [...] zauważył, iż w aktach niniejszej sprawy, przekazanych wraz z odwołaniem, brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Powyższe może wskazywać, iż strony niniejszego postępowania nie zostały skutecznie powiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a zatem nie miały efektywnej szansy składania wniosków i dodatkowych wyjaśnień przed zakończeniem sprawy decyzją administracyjną. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] jest niezasadne i wydane przedwcześnie. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Starostę [...] w sytuacji, gdy nie zachodzi, ani potrzeba, ani konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zebrany w sprawie materiał pozwala na wydanie rozstrzygnięcia; 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 3) art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pogwałceniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, z pominięciem wydawanych w odniesieniu do przedmiotowego terenu decyzji administracyjnych i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji polegające na nie odniesieniu się do części decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej zwrotu projektowanej nieruchomości o nr ew. [...]. 5) przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wskazujące na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazała, że jej zdaniem decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo. Skarżąca uważa, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego decyzja Starosty [...] nie narusza prawa co oznacza, że organ odwoławczy pochopnie zastosował tryb z art. 138 § 2 k.p.a. Czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji nie mogą być uznane za pobieżne. Zdaniem J. S. postępowanie dowodowe prowadzone przez Starostę [...] zmierzało do wyjaśnienia czy na nieruchomości, o której zwrot wystąpili wnioskodawcy został zrealizowany cel wywłaszczenia i czy stała się ona zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n. J. S. uważa, że dowody zebrane w sprawie, wizja w terenie, oględziny terenu wskazują, że na działkach nr [...] nie dokonano żadnych inwestycji. Strona podkreśliła, że dla przedmiotowej nieruchomości nie zostały wydane jakiekolwiek pozwolenia na budowę, jak również nie poczyniono na niej jakichkolwiek inwestycji objętych celem wywłaszczenia. Jej zdaniem z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości stała się ona zbędna. Powyższe wskazuje na to, że w postępowaniu prowadzonym przed organem drugiej instancji nie zachodzi ani potrzeba, ani konieczność prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia jakie konkretnie obiekty miały być wzniesione na przedmiotowej nieruchomości, skoro z akt sprawy wynika, że na tych działkach nie podjęto żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie J. S. Wojewoda [...] nieprawidłowo uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w postępowaniu objętym skargą nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części, tym bardziej, że w innych decyzjach obu organów dotyczących tego samego terenu [...] Wojewoda [...] wydał rozstrzygniecie odmienne. Postępowanie Wojewody [...] narusza zasady procedury administracyjnej to jest przepisu art. 6,7, 8 i 9 k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...], że uchylając decyzję Starosty [...] w całości pominął kwestią dotyczącą odmowy zwrotu ww. działek przez co rażąco naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując J. S. uznała, że decyzja organu odwoławczego powinna zostać przez Sąd uchylona, gdyż nie można się zgodzić z jego stanowiskiem, że decyzja Starosty [...] jest przedwczesna oraz, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Decyzja organu pierwszej instancji zdaniem skarżącej jest prawidłowa i odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego , że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99).Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art.138 § 2 w zw. z art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do przesłanki co do koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy-organ odwoławczy może bowiem w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalne stosowanie w tym wypadku wykładni rozszerzającej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stąd konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05). Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia. (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str. 525 ) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są uzasadnione bowiem organ odwoławczy naruszył bowiem przepis art.138 § 2 k.p.a. Stwierdzenia organu odwoławczego dotyczące przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego – że jest niewystarczające, pobieżne oraz, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia zmierzały zdaniem sądu jedynie do niepodjęcia decyzji o charakterze merytoryczno - reformacyjnym. Organ I instancji zdaniem organu odwoławczego ograniczył postępowanie dowodowe, zaniechał podjęcia wszelkich możliwych czynności dowodowych, pominął wystąpienie do wielu instytucji i organów, które jego zdaniem mogą być w posiadaniu archiwalnych dokumentów, które pozwoliłyby na doprecyzowanie celu wywłaszczenia. W dalszej części uzasadnienia własnej decyzji organ odwoławczy przedstawił własną i odmienną w stosunku do organu I instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wypowiedział się bowiem odmiennie w stosunku do organu pierwszej instancji oceniając materiał dowodowy zebrany w postaci zdjęć przedmiotowego terenu oraz istniejącej infrastruktury. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym organ odwoławczy winien przy rozstrzyganiu sprawy na skutek wniesionego odwołania dokonać uzupełnienia materiału dowodowego – jeżeli uznał to za konieczne, a następnie winien go ocenić przedstawiając motywy rozstrzygnięcia stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia i tym samym naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a. Słuszny jest również zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ przepisu art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zakresie orzeczenia kasacyjnego również w zakresie działki oznaczonej w ewidencji numerem 20/12, brak jest bowiem jakichkolwiek motywów tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu organu odwoławczego, tym bardziej, że naruszyło ono zakaz reformationis in peius. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że jednocześnie zostały naruszone przez organ odwoławczy zasady ogólne k.p.a., które nie są deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm - mają więc charakter normatywny. Są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, stanowiąc wytyczną dla wszystkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ II instancji naruszył normy wskazane w przepisie art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., bowiem organ prowadzący postępowanie nie udzielił stronom postępowania takich informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć na wynik sprawy. Organ winien dbać o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co wynika z faktu, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Powyższe kwestie nabierają szczególnego znaczenia w okolicznościach gdy strona działa samodzielnie, nie korzystając z pomocy profesjonalisty. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że dopuszcza się obrazy organ administracji, który skutki niewłaściwego własnego działania przerzuca na obywateli. Zważywszy na powyższe należy podnieść, że organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy i wydając zaskarżoną decyzję naruszając prawo "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadanie całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.