I SA/Wa 837/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 855/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz M. S. i M. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. i M. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 25 czerwca 2018 r. (błędnie datowanym na 25 czerwca 2017 r.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 855/15, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na bezczynność i zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że mimo upływu czterech lat od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, jak również mimo wydania powyższego wyroku, sprawa nie została załatwiona. Wobec powyższego wnieśli o wymierzenie organowi grzywny; wydanie decyzji przyznającej stronom odszkodowanie za pozbawienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Powyższa skarga przekazana została do Sądu przez organ w dniu 17 kwietnia 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 855/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. i M. S. na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z 7 kwietnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały Prezydentowi [...] w dniu 20 lipca 2016 r. (data prezentaty organu). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 21 listopada 2016 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny, tj. do 3 lipca 2019 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z 1 lutego 2018 r., którym wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku z 7 kwietnia 2016 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2500 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie ww. wyroku. Rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi w szczególności sytuacja, gdy organ nie podejmuje w sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania, bądź podejmuje je opieszale. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych organ po otrzymaniu w dniu 20 lipca 2016 r. prawomocnego rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi na bezczynność, nie podjął żadnej czynności w sprawie, jak również nie poinformował stron postępowania o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu powołanego wyżej wyroku, ma charakter rażący. Za bezzasadne Sąd uznał natomiast żądanie skarżących o rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i w tej części skargę oddalił. Przepis art. 154 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. kształtuje uprawnienie, a nie obowiązek sądu merytorycznego orzekania w sprawie. Warunki skorzystania z tego uprawnienia zakreśla sam przepis, który uzależnia powyższe od: niewykonania wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę, charakteru sprawy, istnienia niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności faktycznych i prawnych. Zastosowanie przez sąd przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie będzie zatem możliwe po stwierdzeniu, że wszelkie wymagane przepisami warunki zostały spełnione w określonym stanie faktycznym. Instrument ochrony praw jednostki w postaci stosowania przez sądy administracyjne prawa materialnego i rozstrzygania sprawy nie może być wykorzystywany w sytuacjach, w których istotne aspekty stanu faktycznego pozostają jeszcze do wyjaśnienia. W doktrynie trafnie zauważa się, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, 2009 r., s. 176; aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 698, nb 36). Tym bardziej więc, odpowiedniej rozwagi i powściągliwości wymaga sytuacja, w której Sąd miałby orzekać o wypłacie odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 450/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie istotna jest również okoliczność, że organ nie tylko nie zgromadził jeszcze materiału dowodowego umożliwiającego zbadanie spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale również nie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Wobec braku ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 154 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 154 § 7 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie wykazano, że skarżący ponieśli szkodę w związku z bezczynnością organu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.