I SA/Wa 841/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka –Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla uprawnionych A. B., M. B. i W. B. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2015 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent W. uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych A. B., M. B. i W. B., przyznane decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wypłacone za okres: od dnia 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie [...] zł, od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie [...] zł. Organ ustalił, że we wskazanych okresach M. B. pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego mimo, iż od listopada 2014r. do stycznia 2015 r. wyegzekwowano i przekazano jej na poczet alimentów kwotę [...] zł. Uznał zatem kwotę [...] zł jako nienależnie pobrane świadczenie. Powołał się na art. 2 pkt.7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859), który stanowi, ze nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymywała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ww. ustawy, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymywanych w tym okresie alimentów. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Wobec powyższego Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. - działając m.in. na podstawie art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859) - zobowiązał M. B. do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych decyzją z dnia 1 października 2014 r. dla osób uprawnionych A. B., M. B. i W. B. i wypłaconych za okres: od dnia 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie [...] zł, od dnia 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł oraz od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie [...] zł. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ powołał się na treść art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że osoba która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz u ustawowymi odsetkami. Zobowiązał zatem M. B. do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ustawowych odsetek. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. wskazując, że za okres od października 2014 r. do stycznia 2015 r. otrzymała od komornika zaległe alimenty, ale i tak zaległości alimentacyjne są bardzo duże. Pieniądze te wydała na bieżące potrzeby bytowe i żywność dla dzieci. Z uwagi na szczególnie trudną sytuację życiową - jest bezrobotna i nie posiada majątku - nie ma możliwości zwrotu otrzymanych kwot. Dodała, że ojciec dzieci zmarł [...] maja 2015 r., ale nie miała świadomości, że musi ten fakt zgłosić, nie miała też świadomości, że alimenty pobrane z Funduszu Alimentacyjnego po śmierci dłużnika są niesłusznie pobrane. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż na podstawie decyzji z 26 maja 2015 r., uznano za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone M. B. na rzecz uprawnionych dzieci za okres od dnia 1 listopada 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w łącznej kwocie [...] zł. M. B. w złożonym odwołaniu nie zaprzeczyła temu i przyznała, że za objęte decyzją okresy otrzymała też zaległe alimenty od komornika sądowego. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego zostało zatem nienależnie pobrane - co skutkuje powstaniem obowiązku jego zwrotu. Dodało, iż realizując dyspozycję art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie miało możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Sygnalizowane zaś w odwołaniu trudności M. B., związane ze zwrotem świadczenia, nie mogą być przedmiotem orzekania w prowadzonym postępowaniu. Najpierw niezbędne jest złożenie przez nią jednego z wniosków: o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty i rozstrzygnięcie w tym zakresie odrębną decyzją (na podstawie art. 23 ust.8 ww. ustawy) przez właściwy organ - W. Stwierdziło też, że stanowisko to jest zgodne z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, m.in wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt III SA/Kr 224/13. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. B.. Wskazała, że jest samotną matką [...] dzieci, w tym [...] małoletnich. Jest bezrobotna, ma kłopoty zdrowotne i nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzupełniając wniesioną skargę ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r. poz. 489, dalej jako: u.p.o.u.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieuwzględnieniu przez organ administracji okoliczności dobrej wiary i braku winy skarżącej przy pobieraniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za sporny okres, co ma istotne znaczenie przy określeniu, czy świadczenie pobrane przez skarżącą za sporny okres jest świadczeniem nienależnie pobranym; 2. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa. w zw. z art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwej ocenie materiału zgromadzonego w aktach sprawy i niedostrzeżenie uchybienia, dotyczącego postępowania dowodowego i ustaleń stanu faktycznego, w szczególności, poprzez: - nieuwzględnienie odwołania skarżącej, w którym poinformowała o zaliczeniu kwot uzyskanych od dłużnika alimentacyjnego na poczet zaległych długów, datowanych na okres poprzedzający okres świadczeniowy, co doprowadziło do zakwalifikowania spornego świadczenia, pobranego przez nią, jako świadczenie nienależnie pobrane i świadczy o tym, że w niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej oceny dowodów zebranych w sprawie, nie odnosząc się do całokształtu materiału dowodowego, - naruszenie art. 8 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 4 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, poprzez powoływanie innej podstawy prawnej wydania decyzji w decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Pełnomocnik skarżącej uzasadnił, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane niezbędne jest wystąpienie jednej z przesłanek określonych art. 2 pkt 7 ww. ustawy z 2007 r. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne, w rozumieniu tego przepisu, wymagało wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Zgodnie bowiem z treścią ww. art. 2 pkt 7 w związku z art. 23 wskazanej ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego", których to pojęć nie można utożsamiać. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy, dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, CBOS). Z tych względów dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że jej ono nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależnie świadczenia", jak to określił ustawodawca w art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. Z akt postępowania administracyjnego, w tym treści odwołania wynika jednoznacznie, iż wnosząca skargę nie miała świadomości tego, że otrzymując alimenty za miesiące poprzednie, stanowiące zaległości dłużnika alimentacyjnego, powinna powstrzymywać się od pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Ponadto pełnomocnik wskazał, że wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zawartej w art. 8 kpa, Prezydent W. w decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oparł się na art. 2 pkt. 7 lit. d) u.p.o.u.a. (świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów), zaś w decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ powołał się na art. 2 pkt 7 lit. a) tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie oraz decyzja je poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 2015 r., którym Prezydent W., działając na podstawie art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 859), zobowiązał M. B. do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przy czym uprzednią decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ten sam organ uznał świadczenia wypłacone za okres od dnia:1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie [...] zł, 1 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł oraz 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. w kwocie [...] zł, dla osób uprawnionych A. B., M. B. oraz W. B. - za nienależnie pobrane z funduszu alimentacyjnego. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo uczynił, zobowiązując do zwrotu wypłaconych świadczeń. Strona skarżąca podniosła bowiem, że nie można przypisać jej świadomości faktu, iż pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wiedząc o tym, że za ten sam okres otrzymywała alimenty. Przechodząc zatem do oceny tego zagadnienia wskazać należy, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. uznająca przedmiotowe świadczenia za nienależnie pobrane, jest ostateczna i wykonalna, gdyż nie została wycofana z obiegu prawnego - co stanowi punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie, Art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonych do Sądu decyzji - stwierdza, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Przy czym należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że z treści powołanego przepisu wynika, iż do zwrotu nienależnie pobranego z funduszu alimentacyjnego świadczenia obowiązana jest osoba, która pobrała takie świadczenie. Powyższe prowadzi do wniosku, iż obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3236/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1555/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 254/14, publ. CBOSA oraz nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 531/17, publ. LEX nr 2396954). Ustawodawca rozdzielił zatem postępowania, które kończą się decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, od postępowań dotyczących zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Świadczy o tym brzmienie art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, w związku z art. 23 ust. 4 ustawy, który to przepis w stanowi, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Resumując, warunkiem zobowiązania do zwrotu nienależnego świadczenia jest uprzednie orzeczenie o tym, że wypłacone świadczenia są nienależnie pobrane. Skoro zatem Prezydent W. ostateczną decyzją uznał wskazane uprzednio świadczenia za nienależnie pobrane, to w realiach niniejszej sprawy Sąd nie może rozważać prawidłowości tej decyzji i tego, czy organ prawidłowo uznał to właśnie świadczenie za nienależnie pobrane. W obecnie kontrolowanej przez Sąd sprawie badaniu podlegają bowiem jedynie przesłanki umożliwiające zobowiązanie do zwrotu tych świadczeń. Warunkiem tym jest właśnie wydanie powyższego rozstrzygnięcia o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Jest to warunek sine qua non rozstrzygnięcia o zobowiązaniu do zwrotu świadczenia. Natomiast kwestia sytuacji materialnej skarżącej w tej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Może być ona skutecznie podnoszona dopiero przy wydawaniu decyzji w razie złożenia przez nią jednego z wniosków: o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Natomiast dla orzeczenia o konieczności zwrotu omawianych świadczeń niezbędne jest tylko ostateczne zakończenie postępowania w sprawie uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Taka zaś decyzja - w odniesieniu do wypłaconych kwot - została wydana Z tego też względu uznać należało, iż kontrolowana przez Sąd decyzja jest prawidłowa, a organy nie naruszyły powołanego art. 23 ust. 1ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na brzmienie powyższego przepisu organ musiał wydać przedmiotowe orzeczenie, gdyż ma ono charakter związany. Oznacza to, że Prezydentowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia, gdyż w razie zajścia okoliczności, o których stanowi powołany przepis art. 23 ust. 1 ww. ustawy - musiał on wydać orzeczenie o określonej treści. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, dotycząca różnic pomiędzy świadczeniem nienależnie pobranym, a świadczeniem nienależnym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia. Sąd w całości podzielił prawidłowość tego stanowiska organu. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest władny rozważyć tego zarzutu wobec istnienia w obrocie prawnym wskazanej ostatecznej decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2015 r. o uznaniu powyższych świadczeń za nienależnie pobrane. W przedstawionych uprzednio okolicznościach zarzut naruszenia art. 8 kpa w związku z art. 107 §1 pkt 4 kpa, polegający na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, poprzez powoływanie innej podstawy prawnej wydania decyzji w decyzji uznającej za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz w decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego – nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. W istocie organ odwoławczy błędnie wskazał podstawę powołaną w decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane - art. 2 pkt 7 lit a) zamiast art. 2 pkt 7 lit. d), lecz w ocenie Sądu był to błąd organu, który nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika prawidłowa podstawa wydania decyzji, a błąd ten powinien zostać wyeliminowany przez organ, np. poprzez sprostowanie tej omyłki pisarskiej. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo zgromadziły oraz rozpoznały materiał dowodowy sprawy, a następnie wydały rozstrzygnięcie, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, co znalazło wyraz w zaskarżonych orzeczeniach. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).