I SA/Wa 851/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Miasto G., obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizacje inwestycji drogowej pn. "B.". Decyzją tą objęta została m.in. opisana na wstępie działka nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta G., będąca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. W związku z powyższym na mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa" ), z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, wskazana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu za wywłaszczoną nieruchomość, obejmującą działkę nr [...], odszkodowania w łącznej kwocie [...] złotych, w tym na rzecz byłego właściciela -Gminy Miasta G. - [...] złotych, a na rzecz byłego użytkownika wieczystego - Spółdzielni [...] - [...] złotych. Jednocześnie zobowiązał Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna . Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyła Gmina Miasta G., podnosząc zarzut, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT), który to podatek powinien powiększać kwotę należnego odszkodowania. W następstwie rozpoznania odwołania gminy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody [...] w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy czym w myśl art. 154 ust. 1 tej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jednocześnie Minister podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, sporządzany przez rzeczoznawcę powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W rozpoznawanej sprawie, operat szacunkowy, w oparciu o które zostało ustalone odszkodowanie został, zdaniem Ministra Infrastruktury, sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również przepisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat ten sporządzony został w dniu [...] maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. B., który przy wycenie nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - teren ulicy lokalnej [...] - odcinek ulicy [...] i obszar projektowanej tzw. [...]. W toku prowadzenia wyceny dokonał on analizy 12 transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, zawartych w okresie od czerwca 2008 r. do października 2009 r., położonych na terenie Miasta G. i gminy P., przeznaczonych pod drogi publiczne. Ustalone w ten sposób ceny porównawcze zostały następnie skorygowane zespołem korekt z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. W ten sposób określił on wartość gruntu na łączną kwotę [...] złotych, w tym wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] złotych. W dalszej kolejności rzeczoznawca określił, w podejściu kosztowym techniką elementów scalonych, wartość nasadzeń roślinnych na nieruchomości na kwotę [...] złotych oraz wartość naniesień budowlanych (sieci kanalizacji deszczowej [...] ze studzienką rewizyjną) na łączną kwotę [...] zł. Ostatecznie zatem wartość szacowanej nieruchomości ustalona została na łączną kwotę [...] zł (z czego udział właściciela – Gminy m. G. wynosił [...] złotych, a użytkownika wieczystego – Spółdzielni [...][...] złotych). Tak ustalona wartość nieruchomości stanowiła podstawę dla ustalenia przez Wojewodę odszkodowania. Przy czym z uwagi na wydanie przez użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e pkt 3 sepcustawy powiększył on odszkodowanie przysługujące użytkownikowi wieczystemu o 5 % do wysokości [...] zł. W ocenie Ministra ustalone w ten sposób odszkodowanie jest prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego niepodwyższenia kwoty odszkodowania o podatek VAT organ podniósł, że podatek ten oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Nie są więc one efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. W tym stanie rzeczy powinny być one traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, podobnie jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tak więc zdaniem organu określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana jedynie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy, albowiem tylko taka sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Z tego też względu ewentualny podatek VAT nie może podwyższać ustalonego odszkodowania. Na decyzję Ministra Infrastruktury, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona naruszenie: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez określenie odszkodowania w niewłaściwej wysokości, nieodpowiadającej wymogowi słuszności; naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n. przez jego błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, iż odszkodowanie nie może przewyższać wartości rynkowej nieruchomości ustalonej w kwocie netto; a ponadto naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 art. 77 § 1, art. 6 i art. 7 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wywodziła, iż kwota odszkodowania winna być powiększona o należny podatek VAT. Zaś przyjęcie poglądu reprezentowanego przez organy prowadzi do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji podatników zobowiązanych do opłacania ww. podatku i osób, na których taki obowiązek nie ciąży. Wartość bowiem realnie uzyskanego odszkodowania przez podatników VAT jest niższa (część kwoty uzyskanej z odszkodowania będzie musiała być przeznaczona na uiszczenie podatku). W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina Miasta G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia oraz, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Żadna ze stron, poinformowana o wniosku Ministra dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniosła w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: w myśl art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni – taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] we wszystkich ich aspektach, stwierdzić należy, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości nie ma podstaw do podważenia zgodności z prawem ww. rozstrzygnięć. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, w toku którego umożliwiono stronom , w tym skarżącej gminie, zapoznanie się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie Sądu prawidłowo także jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. w dniu [...] maja 2010 r. Analiza treści tego dokumentu wskazuje, że został on sporządzony w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, zgodnie z art. 153 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami podobnymi. W toku postępowania, jak też skardze, nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia odnośnie podobieństwa cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ani co do liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Operat odpowiada więc w pełni wymaganiom określonym w § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., które to przepisy mają zastosowanie ze względu na cel wyceny i zostały prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie budzi też zastrzeżeń Sądu wycena części składowych gruntu, dokonana w podejściu kosztowym, techniką elementów scalonych. Zważyć przy tym należy, że skarżąca Gmina nie kwestionuje ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, a istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wysokości ustalonego (w oparciu o operat rzeczoznawcy) odszkodowania, które jej zdaniem winno być podwyższone o stawkę należnego podatku od towarów i usług (VAT), z tego względu, że obowiązek odprowadzenia powyższego podatku spowoduje spadek wartości realnie uzyskanego przez skarżącą odszkodowania. Zarzut ten, w ocenie Sądu nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa") oraz na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl zaś art. 151 tej ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Skoro zatem odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej, a wartość tą kształtują takie elementy jak podaż i popyt (co jest faktem powszechnie znanym), to tym samym obowiązek zapłaty podatku VAT od uzyskanego odszkodowania przez konkretny podmiot (w niniejszej sprawie Gminę Miasta G.), podobnie jak obowiązek zapłaty tego podatku przy sprzedaży nieruchomości, nie zwiększają samej wartości nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, że obrotu nieruchomościami dokonują zarówno podmioty będące podatnikami VAT, jak również takie, które do jego uiszczania nie są zobowiązane. Zatem ukształtowane na rynku nieruchomości ceny, stanowią wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należący do obydwu tych grup. Innymi słowy obiektywna wartość rynkowa nieruchomości nie zwiększa się tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. To zaś oznacza, że gdyby przejęte obecnie przez Skarb Państwa prawo miało być przedmiotem czynność prawnej (np. sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż jej wartość rynkowa, tylko z tego względu, że gmina jest podatnikiem VAT. Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n. We wskazanych wyżej przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach specustawy, jak również w żadnych innych aktach normatywnych, nie ma mowy o tym, by do kwoty odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości dodawane były należne podatki oraz inne daniny. Skoro zatem przepisy ustaw ograniczają wysokość odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), to tym samym postulat zwiększenia tego odszkodowania o należne daniny publicznoprawne może być kierowany jedynie do ustawodawcy, a nie organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z zasadą praworządności, działają bowiem wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale także należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy zarówno decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury, jako wydane na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów, są w ocenie Sądu zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały mające zastosowanie w sprawie przepisy, a tym samym podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 134 u.g.n. czy też art. 18 specustawy, uznać należy za chybiony. Sąd w pełni przy tym podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, potwierdzone także orzecznictwem sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA z 21.04.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 44/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), iż wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem VAT, nie mogą przekładać się na ocenę słuszności przyznanego odszkodowania, a tym samym ustalenie tego odszkodowania wyłącznie na podstawie wartości rynkowej. Skoro zatem wysokość tego odszkodowania odpowiada wartości rynkowej utraconego prawa, a więc wartości, która ustalona jest w oparciu o czynniki obiektywne (rynkowe), to odszkodowaniu temu, nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. Nie ma zatem racji skarżąca, iż przyznanie jej odszkodowania nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu. W ocenie Sądu, także zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. są niezasadne, gdyż organy w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, m.in. poprzez rzetelne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Za chybiony również uznać należy zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia, a tym samym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem w sposób dostateczny i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko i wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, uzasadnienie to jest wewnętrznie spójne, a przeprowadzony w nim wywód nie zawiera sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.