I SA/Wa 854/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], uznającą wypłacone w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. świadczenie wychowawcze w łącznej kwocie [...] za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznał [...] wnioskowane świadczenie wychowawcze na drugie dziecko w rodzinie - syna [...], na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. Kolejnym wnioskiem [...] wystąpił o przyznanie mu prawa do świadczenia na okres 2017/2018 na syna [...]. Prezydent [...], po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego uprawnienia z uwagi na brak spełnienia przesłanek w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej nad pierwszym dzieckiem córką [...], a co za tym idzie ustalenie, że syn [...] jest pierwszym i jedynym dzieckiem w jego rodzinie. Z uwagi na wiadomości uzyskane w toku tego postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie weryfikacji uprawnienia [...] do świadczenia wychowawczego przyznanego wcześniejszą decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. na syna [...] jako drugie dziecko w rodzinie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r., o czym powiadomił Stronę pismem z dnia [...] października 2017 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent [...] wydał zaskarżoną decyzję, wskazując tytułem uzasadnienia na brak spełnienia warunków dla przyznania świadczenia i tym samym konieczność jego zwrotu jako nienależnie pobranego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na przyjętą decyzję, prowadzący do dowolnego przyjęcia, że nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką [...], w sytuacji gdy pracownik pomocy społecznej w toku przeprowadzonego wywiadu rodzinnego tak właśnie zdefiniował zakres sprawowanej przez niego opieki nad córką. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowną wypłatę zwróconych przez niego świadczeń wraz z odsetkami. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest możliwość zaliczenia córki skarżącego [...] do jego rodziny i w konsekwencji uznanie, że syn skarżącego jest kolejnym dzieckiem w jego rodzinie, a skarżącemu przysługiwało na niego świadczenie wychowawcze przyznawane bez względu na wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Zdaniem skarżącego, zgodnie z treścią złożonego przez niego wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r., w skład jego rodziny wchodzą poza nim: żona [...] oraz dzieci: [...]. Zgodnie natomiast z ustaleniami organu I instancji członkami rodziny skarżącego są: jego żona [...] oraz syn [...]. Córka [...] nie zamieszkuje z pozostałymi osobami, a zamieszkuje ze swoją matką [...] (pierwszą żoną), a zatem nie może być ona uznana za członka rodziny [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) i przywołał treść art. 2 punkt 16 tej ustawy. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w powołanym przepisie ustawodawca przewidział, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że konieczną przesłanką uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców jest legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Z analizy akt administracyjnych nie wynika natomiast, by opieka naprzemienna nad córką została ustalona pomiędzy skarżącym a matką dziecka wyrokiem sądowym. Zdaniem organu odwoławczego mylnie jest utożsamianie przez skarżącego zakresu jego kontaktów ustalonych wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., sygn. akt [...] - punkt IV sentencji, zmienionych następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...], jak też ustalonego zakresu władzy rodzicielskiej, które to prawo służy obojgu rodzicom, z pojęciem opieki naprzemiennej o której mowa w powołanej ustawie. Przysługiwanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom nie przesądza, że sprawują oni nad dzieckiem opiekę naprzemienną. Organ II instancji podkreślił, że z treści punktu II sentencji powołanego wyroku Sądu Okręgowego wynika, że miejscem zamieszkania córki jest każdoczesne miejsce zamieszkania jej matki. Organ odwoławczy wyjaśnił historyczny zakres funkcjonowania w systemie prawnym pojęcia opieka naprzemienna. Następnie organ przywołał na poparcie zasadności swojego stanowiska treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17 i uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że córka skarżącego w rozumieniu powołanej ustawy nie jest członkiem rodziny skarżącego, a co za tym idzie jego syna z drugiego małżeństwa należy uznać za pierwsze dziecko w jego rodzinie. Z uwagi zaś na fakt, że skarżący nie ubiegał się o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, brak było podstaw do przyznania owego świadczenia. Konsekwencją tego ustalenia jest natomiast uznanie, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, którego treści organ przytoczył, świadczeń wychowawczych pobranych na syna okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. wypłacono bowiem skarżącemu świadczenie na syna jako na kolejne dziecko w rodzinie, w sytuacji gdy był on pierwszym dzieckiem w rodzinie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji błędne rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. W tej sytuacji wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zwrot ewentualnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreślił, że jego syn jest jego drugim dzieckiem, ponieważ pierwszym jest jego córka z pierwszego małżeństwa. W ocenie skarżącego jego kontakty z córką ustalone na mocy orzeczenia sądowego spełniają przesłanki uznania ich za opiekę naprzemienną o której mowa w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżący powołał wyroki sądów administracyjnych, których tezy przywołał w skardze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone była na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1851, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do treści ust. 2 pkt 1 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Ponadto zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 powołanej ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z treści przywołanych przepisów wynika, w ocenie Sądu orzekającego, że nie można żądać zwrotu wypłaconego świadczenia wychowawczego, dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca to świadczenie. Dopiero bowiem jej uchylenie lub zmiana w powołanym wyżej trybie pozwala na przyjęcie, że dane świadczenie nie przysługiwało lub przysługiwało w innej wysokości. Jest to natomiast odrębne postępowanie administracyjne od postępowania w sprawie nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Bardzo istotnym dla Sądu orzekającego argumentem, przemawiającym za przyjęciem tego sposobu rozumienia powołanych przepisów omawianej ustawy, jest fakt, że strona w ramach postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze może składać dowody oraz wnioski dowodowe celem ochrony przysługujących jej praw, a także dysponuje możliwością złożenia odwołania od decyzji, a następnie skargi do sądu administracyjnego, jeśli decyzja jest dla niej niekorzystna. Przyjęcie odmiennej koncepcji pozbawiłoby, zdaniem Sądu, stronę jakichkolwiek prawnych możliwości dowodzenia swoich racji, ponieważ postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia jest odrębnym postępowaniem, w czasie którego organ zobowiązany jest zwrócić uwagę na zupełnie inne aspekty sprawy. W trakcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w ogóle nie bada już, czy świadczenie było należne czy też nie danej osobie, gdyż ta kwestia powinna już być zbadana w innym postępowaniu zakończonym uchyleniem lub zmianą decyzji przyznającej świadczenie, w którym to strona miała możliwość obrony swojego prawa. Dlatego właśnie, w ocenie Sądu, dopiero ostateczna decyzja w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie daje organowi podstawę do wydania decyzji żądającej zwrotu wypłaconego świadczenia wychowawczego, które jak ustalono w poprzednim postępowaniu, było nienależnie pobrane. Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że fakt nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego musi wynikać z decyzji ustalającej brak uprawnienia do jego pobierania. Organ może zatem uznać świadczenie za nienależne pobrane dopiero wtedy, gdy pierwotna decyzja przyznająca to świadczenie została w odrębnym postępowaniu administracyjnym w całości lub odpowiedniej części uchylona lub zmieniona. Oznacza to, że organ najpierw powinien wydać orzeczenie o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, a następnie po tym, gdy stanie się ono ostateczne, może wydać orzeczenie o ustaleniu wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia i o jego zwrocie. W przeciwnym bowiem wypadku uznanie świadczenia za nienależne, a co za tym idzie, ustalenie wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia, bez uprzedniego ostatecznego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzić będzie do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne. Jedna przyznająca świadczenie oraz druga uznająca to przyznane świadczenie za nienależne. Tryb właściwy do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze został przez ustawodawcę określony w art. 27 omawianej ustawy. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że z literalnej wykładni przywołanego wyżej art. 25 oraz 27 ustawy wynika, że przepisy te dotyczą właśnie już wypłaconego świadczenia wychowawczego. Przy czym w treści tych przepisów ustawodawca nie zawarł warunku, zakreślającego czasowe ramy ważności takiej decyzji jedynie do czasu, na który przyznane zostało świadczenie. Omawiane przepisy prawa nie stanowią bowiem, że ostateczna decyzja administracyjna w sprawie przyznania świadczenia zostaje wycofana z obiegu prawnego (derogowana) tylko z tego powodu, że minął już okres, w którym wypłacane było przyznane świadczenie. W ocenie Sądu orzekającego, sam zatem fakt "skonsumowania" treści ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie nie pozbawia jej mocy obowiązującej i nie powoduje, że zostaje ona wyłączona spod możliwości kontroli prawidłowości. Odmienne rozumienie powołanych przepisów prowadziłoby, co już zostało powyżej wyjaśnione, w ocenie Sądu, do pozbawienia strony skarżącej jakiejkolwiek możliwość dowodzenia swoich racji w trybie administracyjnosądowym. Odnosząc powyższe stanowisko Sądu orzekającego na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, organ nie wydał decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, mimo że zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. powiadomił skarżącego, że wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z [...] 2016 r. przyznającej świadczenie wychowawcze..." (k-18 akt adm.). Spowodowało to, że organ uznał, że skarżący pobrał nienależnie świadczenie za wskazany w decyzji okres w sytuacji, gdy decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego za ten sam okres była ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Czyniąc w ten sposób organ naruszył między innymi przepis art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ I instancji jest bowiem w niniejszej sprawie związany treścią decyzji przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego do czasu, dopóki pozostaje ona w obiegu prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 25 ust. 1 i ust. 2 i 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 16 i art. 110 kpa poprzez wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnego świadczenia bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia lub zmiany całości lub części decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, prowadząc postępowanie, weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.