I SA/Wa 857/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych oddala skargę. Rada Miasta Z. podjęła w dniu [...] kwietnia 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych. W podstawie prawnej tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust.1, 5, art. 37 ust. 2 pkt 1, art. 67 ust. 1, 1a, 3a, art. 68 ust.1, 1a, 1b, art. 70 ust.2 i 3, art. 71 ust. 2 i art. 75 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; dalej u.g.n.). Pismem z [...] marca 2011 r. G. S. wniosła na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając stwierdzenia nieważności § 4 i § 13 ust. 1 tej uchwały. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poprzedzona została przez skarżącą bezskutecznymi wezwaniem Rady Miasta Z. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie § 4 ust. 5 i § 13 ust. 1 i 2 uchwały. Zakwestionowane przez stronę przepisy zawierają regulacje odnoszące się do ustalania ceny sprzedaży lokalu, kosztów jakie ubiegający się o wykup mieszkania musi ponieść oraz przewidują możliwość pomniejszania udzielonej bonifikaty o wartość nakładów poniesionych przez miasto na część wspólną nieruchomości, w której znajduje się sprzedawany lokal. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie art. 18 pkt 9 lit.a ustawy samorządowej poprzez ustalenie w niej zasad zbywania lokali nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, a także naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 1b u.g.n., poprzez przyjęcie, że dopuszcza on dowolność Rady w stanowieniu warunków udzielania bonifikat oraz, że w miejsce ustalania konkretnych stawek bonifikaty dopuszcza on wskazanie sposobu ustalania ich wysokości innemu organowi (Prezydentowi Miasta Z.). Ponadto jej zdaniem uchwała ta narusza art. 67 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie jako zasady ustalania ceny lokalu powyżej jego wartości - na skutek dodatkowego obciążania nabywcy obowiązkiem zwrotu za okres 5 lat poprzedzających zawarcie umowy wydatków miasta poniesionych na część wspólną, o czym stanowi § 13 ust. 1 uchwały. Zakwestionowała ona także unormowany w § 14 ust. 1 uchwały maksymalny okres czasu na jaki cena sprzedaży lokalu może zostać rozłożona na raty. Okres ten w uchwale bowiem został określony na 5 lat, podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają możliwość rozłożenia tej ceny na okres do lat 10. Swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca wywodziła natomiast ze stosunku najmu lokalu, do którego sprzedaży zastosowanie mają przepisy zakwestionowanego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenia jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2010 r. Nr 112,poz. 2258), została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ,,u.s.g."). W myśl tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, czy przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie pierwsze trzy z ww. przesłanek. Uchwała ze względu na swój przedmiot, jakim jest uregulowanie zasad zbywania nieruchomości komunalnych jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Tego rodzaju akt normatywne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") podlegają kognicji sądów administracyjnych. Skarga poprzedzona również została bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta w Z. do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to skarżąca wystosowała do organu pismem z [...] stycznia 2011 r. Dochowała ona także terminu wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie została natomiast spełniona, zdaniem Sądu, ostatnia z przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, tj. wykazanie przez skarżącą legitymacji procesowej uprawniającej do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Zważyć zaś należy, że prawo do kwestionowania uchwały organów gminy, w trybie art. 101 u.s.g. ma tylko ten kto wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przy czym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok WSA z 19.03.2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584). Innymi słowy musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone. Skarga wniesiona w tym trybie nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, przysługującej wszystkim mieszkańcom określonej wspólnoty samorządowej. Tak więc skarżąca musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego i otwiera drogę jej merytorycznej oceny. W rozpoznawanej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi ze stosunku najmu lokalu mieszkalnego, którego wykup podlega zasadom uregulowanym kwestionowaną uchwałą. Zważyć jednak należy, że już w dacie wystosowania do organu wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca nie była najemcą lokalu na terenie Miasta Z., ale jego właścicielem. Zajmowany bowiem pierwotnie na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], nabyła ona od gminy aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2010 r. Rep. A Nr [...], uiszczając przed jego podpisaniem całość należnej za sprzedaż kwoty (pomniejszonej o przewidzianą uchwałą Rady bonifikatę). Nie jest więc ona, wbrew temu co podnosi w skardze, najemcą lokalu, ale jego właścicielem. Skoro zaś zaskarżona uchwała reguluje zasady nabywania lokali mieszkalnych przez ich najemców, to niewątpliwie nie wpływa ona bezpośrednio na uprawnienia i prawa osób, które lokale te już wykupiły. Adresatami norm prawnych zawartych w ustanowionych nią przepisach prawa miejscowego są bowiem z jednej strony organy gminy, z drugiej zaś najemcy lokali komunalnych. Bez znaczenia dla oceny legitymacji skargowej właścicieli lokali jest przy tym to, czy przy zawieraniu przez nich umowy cywilnoprawnej zakupu lokalu miały zastosowanie przepisy kwestionowanej uchwały czy też nie. Przepisy prawa materialnego, ani przepisy zaskarżonego aktu nie nakładały wszak na najemców obowiązku wykupu wynajmowanego lokalu. Osoby takie wprawdzie mogą być zainteresowane wyeliminowaniem z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały, co umożliwi im w dalszej kolejności kwestionowanie zawartej umowy oraz uzgodnionej i zapłaconej za lokal ceny, jednakże nie oznacza, to że akt ten ingeruje obecnie w sferę przysługujących im praw podmiotowych, w ten sposób, że ogranicza ich uprawnienia lub nakłada określone obowiązki. To zaś oznacza, że właściciele zakupionych od gminy lokali, w tym G. S., w sprawie dotyczącej aktu prawa miejscowego regulującego zasady sprzedaży komunalnych lokali ich najemcą legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, a tym samym nie uprawnia ich do wniesienia na ten akt skargi do sądu administracyjnego. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, to wniesiona przez nią skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana, a tym samym również nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu sformułowane w niej zarzuty odnoszące się do ustanowionych tym aktem przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.