I SA/Wa 858/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. i W. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę [...] złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę [...] złotych. Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.), orzekł o przejęciu na własność Państwa stanowiącego własność A. D. położonego we wsi [...] gm. [...] gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, obejmującego działki ewidencyjne nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że właścicielka nie zamieszkuje na terenie wsi [...], nie zatroszczyła się o należyte zagospodarowanie gruntów, które od [...] lat nie są użytkowane rolniczo. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D., decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1976 r. wskazując, że grunty są od [...] lat odłogowane, a właścicielka i jej dzieci od [...] lat nie zamieszkują w gospodarstwie. Z wnioskiem z dnia [...] marca 2001 r., podtrzymanym pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji wystąpiła W. D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiesił na wniosek strony postępowanie w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [....] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1976 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że legitymację procesową wnioskodawczyni do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji oraz strony postępowania ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. D. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym , jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Natomiast zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1973 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. (nr [..]) organ ustalił, że A. D. była właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha (działka nr [...]) położonego we wsi [....] pow. [....]. Wskazał, że ze sporządzonego na okoliczność wizji lokalnej protokołu z dnia [...] kwietnia 1976 r. wynika, iż właścicielka opuściła gospodarstwo, zabudowania zostały sprzedane, a właścicielka mieszka w [...] przy ul. [....]. Grunty są odłogowane od [...] lat, a właścicielka nie interesuje się nimi, gdyż nie zajęła się znalezieniem dzierżawcy. Ustaleń dokonano na podstawie zeznań świadka – M. B., [...] oraz rozmów przeprowadzonych z [....]. Organ podał, że A. D. w złożonym odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy B. potwierdziła, że nie zamieszkuje w [...] z uwagi na zły stan zdrowia. Wskazała, że mieszka z córką, a od [....] lat wielokrotnie przebywała w [...]. Wyjaśniła, że w czasie gdy jeszcze mieszkała we wsi [...] podejmowała działania zmierzające do poddania gruntów właściwym zabiegom, prosiła o zalesienie części gospodarstwa w [...], a z uwagi na konieczność nawożenia gleby i nakładane kary pieniężne dzierżawcy, którzy dzierżawili część gruntu zrezygnowali. Podniosła, że z uwagi na to, że gospodarstwo stanowi jej majątek spadkowy po teściach i mężu, chciałaby zostawić część gospodarstwa, na którym w przyszłości jej dzieci mogłyby wybudować dom. Organ wskazał, że z pozostałych zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności z wyjaśnień A. D. oraz W. D. również wynika, że właścicielka gospodarstwa z powodów zdrowotnych około [...] lata przed przejęciem gospodarstwa zamieszkała u córki. Wyrażała wolę pozostawienia części gospodarstwa, na którym mogłyby się wybudować jej dzieci, natomiast co do pozostałej części, że mogłaby się jej zrzec. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że gospodarstwo było opuszczone. Właścicielka wyprowadziła się do córki, a dzierżawcy zrezygnowali z dzierżaw, w związku z czym grunty były odłogowane. Minister stwierdził, że organy administracji wydając kontrolowane decyzje, właściwie zastosowały przepisy, na podstawie których orzekały. Minister ocenił, że nie została spełniona zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanych decyzji. Z tego względu nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, L. S. podniosła, że postępowanie administracyjne było długotrwałe, a przeprowadzenie postępowania spadkowego po A. D. wymagało zarówno czasu, jak i wiązało się z poniesieniem kosztów. W ocenie strony, zarówno powołanie się we wcześniejszych decyzjach, jak i w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zastosowane przepisy jest niezgodne z prawem. Strona podniosła, iż zarówno wówczas, gdy wydane zostały decyzje o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, jak i obecnie należało wykazać choćby odrobinę empatii wcześniej wobec dawnej właścicieli, która była osobą schorowaną, a obecnie wobec jej spadkobierców. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie organu, argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [....] maja 1976 r. Z tych względów utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi W. D. i L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące podniosły, że zarówno decyzje Ministra, jak i decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego są niesłuszne i krzywdzące. Strony podniosły, że A. D., która była właścicielką gospodarstwa rolnego odziedziczyła ziemię po swoich teściach i pracowała na niej ze swoimi dziećmi W. D. i Z. D. W skardze wskazano, że W. D. od 2000 r. podejmowała próby odzyskania nieruchomości rolnej. Postępowanie było długotrwale prowadzone przez organ, który nadto nie podawał przyczyny zwłoki w tym zakresie. Pełnomocnik skarżących, ustanowiony z urzędu, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 stycznia 2014 r. podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji a także przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, przywołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. odpowiadają prawu. Prawidłowo organ stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [..] maja 1976 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 1976 r. o przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego nie są obarczone wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ nie ma podstaw do gromadzenia nowych dowodów (dokumentów), które miałyby zmierzać do nowego rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zgodnie z powołanym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że jako opuszczone przejęte zostało gospodarstwo rolne, jak wymaga tego przepis prawa. Z akt sprawy wynika, co prawidłowo ustalił organ, że gospodarstwo rolne stanowiące własność A. D. było opuszczone, w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, a zatem istniały przesłanki do jego przejęcia. Trafnie organ stwierdził, że na nieruchomości nie zamieszkiwał właściciel, jego małżonek, dzieci ani rodzice. Powyższe jednoznacznie wynikało z samej treści decyzji Naczelnika Gminy B. Ustalenia organu w tym zakresie są zatem prawidłowe. Zasadnie organ stwierdził również, że spełniona została druga z przesłanek, tj. gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Ocena Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tym zakresie jest również prawidłowa, albowiem ustalenie, co do spełniania tej przesłanki także wynikało jednoznacznie z samej decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym. Niewskazanie w treści decyzji, w jakiej części gospodarstwo rolne nie było poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Powyższe nie oznacza bowiem, że organ nie dokonał ustaleń wymaganych przepisem prawa. Z materiału dowodowego, w tym także z odwołania strony, wynika, że A. D., w czasie gdy jeszcze mieszkała we wsi [....], podejmowała działania zmierzające do poddania gruntów właściwym zabiegom, tj. prosiła o zalesienie części gospodarstwa, lecz nikt jej nie pomógł. Dzierżawcy, którzy dzierżawili wcześniej część gruntu zrezygnowali z dzierżawy. Z akt sprawy nie wynika, aby właścicielka po opuszczeniu wsi [...] przekazała gospodarstwo rolne w dzierżawę. Odwołując się od decyzji Naczelnika Gminy B., wskazywała, że miała trudności w poddaniu gospodarstwa właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z akt sprawy wynika, że A. D. w 1973 r. sprzedała zabudowania wraz z częścią gruntu, na której były one posadowione i z uwagi na zły stan zdrowia zamieszkała wraz z córką w [...]. Wielokrotnie w tamtym czasie przebywała w [...]. Prawidłowo organ wskazał, że z protokołu wizji lokalnej gospodarstwa rolnego z dnia [...] kwietnia 1976 r. wynika, iż właścicielka opuściła gospodarstwo, nie interesowała się nim i nie znalazła dzierżawcy. Grunty były odłogowane od [...] lat. Zasadnie w świetle powyższego organ stwierdził, że spełnione były przesłanki określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Fakt niezagospodarowania gruntów znajdował potwierdzenie w powołanym wyżej protokole. Jednocześnie sama strona potwierdzała powyższe w odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy B., wskazując na wolę zagospodarowania i chęć pozostawienia części tego gospodarstwa w przyszłości dzieciom, które mogłyby wybudować dom we wsi [...]. Podkreślenia wymaga jednakże, iż zarówno chęć zagospodarowania, jak i plany czynione przez właścicielkę na przyszłość, nie stanowią o naruszeniu prawa przez organ przy wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Tym bardziej nie ma podstaw do twierdzenia, że decyzje wydane w trybie zwykłym obarczone są kwalifikowaną wadą prawną. Również podnoszona w skardze okoliczność braku zrozumienia przez Naczelnika Gminy B., jak i Wojewodę [....] rozpatrującego odwołanie, sytuacji A. D., nie wpływa na prawidłowość ustaleń organu. W ocenie Sądu, ustalenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionych wyżej decyzji są prawidłowe. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Minister utrzymując w mocy własną decyzję powinien był w jej uzasadnieniu odnieść się do poszczególnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 35 § 3 k.p.a., określającego czas, w jakim postępowanie administracyjne powinno zostać przez organ zakończone, jednakże również to uchybienie nie wpływa na wynik niniejszej sprawy. Strona miała możliwość, po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organem, wystąpić do wojewódzkiego sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).