I SA/Wa 858/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2017 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1990 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obr. [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] grudnia 1990 r. Wojewoda [...] potwierdził nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa przez Gminę [...] szeregu nieruchomości położonych na terenie tej gminy, mających stanowić własność Skarbu Państwa, użytkowanych jako drogi wewnętrzne, opisanych na kartach inwentaryzacyjnych stanowiących integralną część tej decyzji, w tym między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. o pow. [...] z obrębu [...], ujętą w karcie inwenatryzacyjnej nr [...]. Na dzień 27 maja 1990 r. dla nieruchomości tej nie była prowadzona księga wieczysta, a obecnie objęta jest ona założona w 1991 r. księgą nr [...]. Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. J.L. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], podnosząc, iż w efekcie tej decyzji został pozbawiony części własności należącej do niego działki nr [...]. Był to przy tym kolejny jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. W następstwie bowiem rozpoznania uprzednio w tym przedmiocie złożonego żądania Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] marca 2012 r. utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, ze względu na brak wykazania interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, legitymującego go do skutecznego inicjowania postepowania nieważnościowego w sprawie. Skarga wniesiona na to postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. I SA/Wa 1211/12 W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymanym w mocy postanowienie z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1990 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], z uwagi na to, że inicjatorowi postępowania nie przysługuje sprawie komunalizacji tej nieruchomości przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.pa. W motywach postanowień, wskazywano na uprzednio oddalenie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i brak przedłożenia obecnie dowodów, potwierdzających by wnioskodawcy przynależał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody. Minister zwracał przy tym uwagę na brak dowodu potwierdzającego tożsamość w całości lub części działki [...] z należącymi do wnioskodawcy działkami oznaczonymi nr [...] – (uregulowanymi w księdze wieczystej nr [...]) czy działkami nr [...] (uregulowanymi w księdze wieczystej nr [...]). Na postanowienie Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji J.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom gminnym bezprawne działania, które doprowadziły do zaboru jego mienia stanowiącego część działki nr [...], uregulowanej w dawnej księdze wieczystej nr [...]., która to z kolei księga została zamknięta. Kwestionowała także wiarygodność informacji podawanych w 2011 r. przez Starostę Powiatu [...], iż działka nr [...], stanowiąca drogę, od założenia ewidencji gruntów była własnością Skarbu Państwa. Jego zdaniem bowiem drogi w terenie nigdy nie było. Podnosił nadto argument o ingerowaniu w jego własność przez sąsiadów M. i M.D. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jen oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym natomiast kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Jako że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1990 r. - mającej charakter deklaratoryjny - było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia Skarbu Państwa, a dokładniej rzecz ujmując szeregu nieruchomości położonych we wsi [...] zajętych drogami wewnętrznymi (w tym działki oznaczonej nr [...]) na własność Gminy [...], stronami takiego postępowania są co do zasady wyłącznie te podmioty. Ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałby wykazać, że to im w ww. dacie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Takiego tytułu– J.L. nie wykazał. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy wskazuje jedynie, że jest on właścicielem sąsiadujących z powyższa działką nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] (objętych księga wieczystą nr [...]) oraz działek nr [...] (objętych księgą wieczysta nr [...]). Jak przy tym zasadnie zwracał uwagę Minister, brak jest dowodu potwierdzającego tożsamość choćby części działki [...] z ww. nieruchomościami, do których skarżący posiada udokumentowany tytuł własności. Skoro zatem kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwał do skomunalizowanej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] się on bez wątpienie nie legitymuje. W takich okolicznościach faktycznych bowiem nawet w razie uchylenie tej decyzji i odmowy komunalizacji, nie wpłynęło by to na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do tej nieruchomości praw. Tych wszak nigdy nie posiadał. Bez znaczenia przy tym dla oceny jego statusu w sprawie pozostaje podnoszony tak w skardze jak i w toku postępowania argument o rzekomym bezprawnym przejęciu przez gminę (Skarb Państwa) w bliżej niekreślonej przeszłości części przynależnej mu (a wcześniej jego poprzednikowi prawnemu) nieruchomości i włączenia jej do obszaru działki nr [...]. Abstrahując nawet od tego, że obecnie jest to li tylko spekulacja, godzi się zauważyć, że interes prawny skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie może być uzasadniony tym, że ów chce podważać tytuł własności Skarbu Państwa do skomunalizowanej nieruchomości (jej bliżej nieokreślonej części czy też całości), gdyż temu celowi to postępowanie nie służy. To skarżący winien się takim tytułem do nieruchomości legitymować już w momencie występowania z wnioskiem o weryfikację legalności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w ramach postępowania nadzorczego o własności objętego komunalizacją mienia. Spory o własność – jako należące do kategorii spraw cywilnych – podlegają wszak rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach. Podobnie bez znaczenia dla oceny jego legitymacji pozostaje opisywany w skardze konflikt sąsiedzki. Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia, utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] maja 2017 r., o odmowie wszczęcia z wniosku wyżej wymienionego postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] mającej za przedmiot ww. nieruchomość gruntową odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.