I SA/Wa 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz B. Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1876/07a uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 888/07 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że Prezydent Miasta C. ustalił B. Ż., właścicielce nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], jednorazową opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ciągu ulicy [...] i wzrostem wartości położonych przy niej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną przez B. Ż., podzielając w pełnym zakresie ustalenia i prawne oceny zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. oddalił skargę B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zasadności zarzutu skarżącej co do niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym istnienia ustawowych przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej wynikających z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest faktu stworzenia warunków do podłączenia jej nieruchomości do nowowybudowanej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca powoływała się przy tym na uchwałę NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPK 4/00 (publ. w ONSA 2000/4/143), zgodnie z którą użyty w wymienionym przepisie zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego oznacza wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Skarżąca zarzuciła, iż kanalizacja na ulicy [...] nie posiada przykanaliku umożliwiającego podłączenie jej budynku mieszkalnego do tego urządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się zarówno do wniosków dowodowych mogących służyć wyjaśnieniu tej kwestii jak i do faktu pominięcia takich wniosków w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej było przedwczesne i nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do szeregu innych zarzutów postawionych w skardze wniesionej do tego Sądu. Dotyczy to zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji wobec wydania jej przez nieuprawnioną osobę, naruszenia przez organy art. 77 i art.80 k.p.a. przez pominięcie składanych przez stronę wniosków dowodowych, naruszenia jej praw procesowych, a także nieustosunkowania się do wniosku strony o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność art. 145 i art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. W art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) określono podstawową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej: stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przesłanka ta była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPK 4/00 (ONSA 2000/4/143) oraz w wyroku z dnia 23 lipca 2002 r. sygn. l SA 131/01 (LEX nr 156838). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych orzeczeniach rozstrzygał, czy do uznania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest urządzenie kanalizacyjne, wystarczające jest w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami wybudowanie samego kanału sanitarnego w ulicy, to jest sieci głównej, ale bez urządzeń umożliwiających bezpośrednie podłączenie nieruchomości do tego kanału (przykanalików), czy też przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenie infrastruktury technicznej, by umożliwiało ono bezpośrednie podłączenie nieruchomości do niego, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. W obu wskazanych wyżej przypadkach Sąd doszedł do wniosku, że użyty w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) dwukrotnie uczestniczyłby w kosztach budowy urządzenia kanalizacyjnego: raz w postaci opłat adiacenckich wskutek wybudowania samego kanału sanitarnego (gdyby kanał taki uznać za urządzenie techniczne wystarczające do ustalenia opłat adiacenckich), a drugi raz w postaci pokrycia kosztów budowy przykanalika (przyłącza do kanału sanitarnego), który zgodnie z przepisami prawa, do pierwszej studzienki licząc od strony budynku, stanowi własność właściciela urządzenia kanalizacyjnego, nie zaś właściciela nieruchomości." Organy orzekające w niniejszej sprawie całkowicie pominęły ten aspekt sprawy. W zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia, czy kanalizacja posiada przyłącze doprowadzające ją bezpośrednio do budynku skarżącej. Skarżąca załączyła do akt sprawy kserokopię mapy, z której, według jej twierdzeń, wynika, że na jej nieruchomości znajduje się studzienka kanalizacyjna. Wątpliwości, czy został wybudowany przykanalik od przewodu kanalizacyjnego w ulicy [...] do studzienki kanalizacyjnej zostałyby wyjaśnione na podstawie dokumentacji technicznej instalacji kanalizacyjnej. Taka dokumentacja nie została jednak załączona do akt sprawy. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wspomina o tej dokumentacji. Poza tym w razie dalszych wątpliwości te kwestie mogłyby być wyjaśnione, m. in. za pomocą dowodów z oględzin nieruchomości czy z opinii biegłego. Wnioski dowodowe złożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego o dopuszczenie dowodu z dokumentacji technicznej kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w celu wykazania, że zrealizowana inwestycja nie spełnia wymogów z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zostały zmodyfikowane w piśmie z dnia 2 marca 2009 r. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wyjaśnienie tych kwestii może nastąpić wyłącznie w postępowaniu administracyjnym ze względu na ograniczenia postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazać należy, że do akt administracyjnych sprawy nie został dołączony operat szacunkowy ustalający, że wartość nieruchomości B. Ż. wzrosła z tytułu wybudowania sieci sanitarnej. Zgodzić się należy z organem, że podpisanie decyzji przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. nie stanowi naruszenia prawa, jeżeli działa on z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Zauważyć jednakże należy, że w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że pracownik Urzędu Miasta C. posiada stosowne upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zabrakło ustosunkowania się do tego zarzutu odwołania. Wskazać należy, że podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Wskazane braki w materiale dowodowym przekazanym Sądowi w rozpoznawanej sprawie uniemożliwiają kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy. W ponownym postępowaniu organy administracji powinny wyjaśnić, czy istnieje przyłącze umożliwiające bezpośrednie podłączenie nieruchomości skarżącej do kanalizacji sanitarnej. Jeżeli stwierdzi się brak odpowiedniego przykanalika, opłata adiacencka nie może zostać nałożona ze względu na niespełnienie podstawowej przesłanki z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Odnosząc się do wniosku strony o postawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność przepisów będących prawną podstawą zaskarżonej decyzji z przepisami Konstytucji RP, należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, Sąd wniosku tego nie uwzględnił. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości musi być bowiem poprzedzone należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wobec niewystarczającego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.