I SA/Wa 861/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2015 r. sprawy ze skarg B. M. oraz M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków B. M. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...]. Decyzja Ministra z dnia [...] marca 2015 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2 pochodząca z hip. "[...]" będąca własnością K. i M. małż. M. (zaświadczenie Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2013 r. L. dz. [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie powołanego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład stanowiących drogę wojewódzką (ul. [...]) działek ewidencyjnych nr nr: [...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...] - stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - stanowiącej własność [...], która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W dniu [...] maja 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek K. i M. małż. M. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Zgodnie z opisem sporządzonym przez Biuro Odbudowy Stolicy w 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była niezabudowaną działką. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego, na rzecz K. i M. małż. M., gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]" w uzasadnieniu wskazując, że grunt ten został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wysokie zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] wydaną przez [...] Prezydium Rady Narodowej [...]. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2012 r. B. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że organ dekretowy rozpatrując wniosek nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących przeznaczenia działki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Minister Infrastruktury i Rozwoju wyżej powołaną decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego, na rzecz K. i M. małż. M., gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]" w części dotyczącej nieruchomości będącej obecnie własnością Skarbu Państwa tj.: dz. ew. nr nr: [...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony był pod budowę drogi publicznej i przeznaczenie to zostało zrealizowane. Jednocześnie takie przeznaczenie terenu było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Przy czym niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zatem, organy dekretowe zasadnie odmówiły przyznania prawa użytkowania wieczystego. Minister nie stwierdził również aby kwestionowane decyzje były obciążone innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili B. M. i M. S., podnosząc zarzut nieprawidłowej oceny kwestionowanej decyzji. Ponadto, B. M. wskazał na niewskazanie miejsca publikacji Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego na rok 1985 oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju ww. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta w posiadanie Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 1949 r., to jest z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wniosek K. i M. małż. M. wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu [...] maja 1949 r., a zatem z zachowaniem 6 miesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. Dalej organ wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy określa materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości warszawskiej. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Prowadząc postępowanie nadzorcze ustalono, że nieruchomość położona przy ul. [...], w dacie wydania decyzji, objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na 1985 r., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...] lipca 1969 r. Zgodnie z ww. planem teren, na którym znajdowała się nieruchomość przeznaczony był w części na tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części na drogę publiczną. Część nieruchomości stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania przeznaczona była w całości na drogę (opinia geodezyjna z dnia 16 lipca 2014 r.). Minister stwierdził, że organ dekretowy jako przyczynę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego wskazał przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe wysokie - zgodnie z wydaną decyzją lokalizacyjną. W toku postępowania nadzorczego ustalono jednak, iż decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] dotyczyła obszaru sąsiedniego i nie obejmowała dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] (opinia geodezyjna z dnia 14 lipca 2014 r.). Zatem, brak precyzyjnych ustaleń organu dekretowego doprowadził do wadliwego uzasadnienia, jednakże zdaniem Ministra, nie można uznać, że powyższa wada jest na tyle istotna, aby mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Pomimo, że Prezydium Rady Narodowej [...] błędnie przyjęło, iż teren objęty jest decyzją lokalizacyjną, rozstrzygnięcie było merytorycznie prawidłowe. Jednocześnie błędne uzasadnienie wynikało prawdopodobnie z uznania, że budowa osiedla mieszkaniowego oraz otaczającej go infrastruktury drogowej objęta była powołaną decyzją lokalizacyjną. Minister stwierdził, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten, obejmujący obecnie działki Skarbu Państwa, przeznaczony był pod budowę drogi publicznej i inwestycja drogowa została na nim zrealizowana. Zatem, w związku z ustaleniem, że w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa była w całości przeznaczona pod budowę drogi nie można stwierdzić, że w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 i 15 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20, poz. 90) budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Ponieważ obowiązujący plan miejscowy przeznaczał ten teren na drogę publiczną to niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego. Przeznaczenie gruntu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi było nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Drogi publiczne, według orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią reges extra commercium czyli rzeczy wyłączone z obrotu handlowego. Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność przejścia własności na podmiot prywatny. Tylko Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego mogą być właścicielami gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Zdaniem organu nadzoru skoro więc w świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania podlegającego kontroli rozstrzygnięcia obrót nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne był wyłączony, to nie budzi wątpliwości, że nie mogły się one stać przedmiotem użytkowania wieczystego dotychczasowego właściciela. Tym samym decyzja odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego nie narusza prawa w sposób rażący. Ze skargami na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpili: B. M. oraz M. S. 1) B. M. zaskarżonej decyzji zarzucił: a) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. w części nieruchomości hip. [...] pochodzącej z hip. "[...] " stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa; b) naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2) M. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu warszawskiego. Skarżąca podniosła, że określenie w dekrecie "plan zabudowy" oznaczało jedynie obowiązujący, zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, ponieważ tylko taki plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej. W zaskarżonej decyzji powołano się na natomiast na jednostkowe rozstrzygnięcie w postaci decyzji lokalizacyjnej inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...]. Ponadto zaskarżona decyzja nie wskazała jaki zapis planu gospodarowania uzasadniał odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego - w ogóle nie odniosła się do planu zagospodarowania tylko wskazała decyzji lokalizacyjną jako podstawę przyznania prawa na postawie przepisów ww. dekretu. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 862/15 postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 862/15 (skarga M. S.) i I SA/Wa 861/15 (skarga B. M.) oraz prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 861/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są nieuzasadnione. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracji nie naruszyły prawa. Postępowanie w przedmiocie oceny decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. było prowadzone w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - dlatego wskazać należy, iż fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. I tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako powód odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium odmawiającej ustanowienia na rzecz K. i M. małż. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), ozn. nr hip. [...] pochodzącej z hip. "[...]", w jej części dotyczącej dz. ew. nr nr: [...] z obrębu [...],[...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...]. - organ nadzorczy wskazał okoliczność przeznaczenia tej nieruchomości, w obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowej planie zagospodarowania przestrzennego, pod budowę drogi publicznej. Zdaniem organu, urządzenie drogi uniemożliwia wykorzystanie tego terenu przez osobę prywatną. Tym samym, bez znaczenia jest dla Ministra okoliczność błędnego powołania w uzasadnieniu orzeczenia z 1972 r. decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1971 r. dotyczącej sąsiedniej nieruchomości, wskazującej o przeznaczeniu gruntu pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i brak precyzyjnych ustaleń organu dekretowego co do planu zabudowania. Ta wada uzasadnienia, w ocenie Ministra, nie jest na tyle istotna, aby mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela. Bezspornie jest w przedmiotowej sprawie, że nieruchomość położona przy ul. [...] w dacie wydania decyzji z 1972 r. objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...] lipca 1969 r. (Dz. Urz. [...] z dnia [...] września 1969 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. planem teren, na którym znajdowała się nieruchomość przeznaczony był w części na tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części na drogę publiczną. Część nieruchomości stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania przeznaczona była w całości na drogę, co potwierdza jednoznacznie opinia geodezyjna z dnia 16 lipca 2014 r., sporządzona przez uprawnionego geodetę E. R. Ponadto, prawidłowo Minister wskazał także na przepisy wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20, poz. 90 ze zm.), tj. art. 13-15, zgodnie z którymi budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Również i na gruncie aktualnych przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) ustawodawca wskazał w art. 2a, że drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność określonych w tym przepisie podmiotów publicznoprawnych: krajowe -Skarbu Państwa, a wojewódzkie, powiatowe i gminne - odpowiednio własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Droga nie może więc być przypisana innym niż ww. podmiotom, a w konsekwencji wykluczona jest możliwość przeniesienia jej na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., syg. akt. I OSK 361/08 Lex nr 516045), a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność z kolei zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym drogą publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych. Słusznie zatem Minister ocenił, że istniejący w dacie wydawania orzeczenia dekretowego porządek prawny uniemożliwiał zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości pod komunikację drogową przez osobę prywatną. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ nadzorczy wystarczająco wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie Prezydium, wydając orzeczenie w dniu [...] kwietnia 1972 r., nie wskazało w uzasadnieniu jako podstawy swojego rozstrzygnięcia ww. planu lecz powołało decyzję lokalizacyjną nr [...] dotyczącą sąsiedniego terenu ale podnieść należy, że plan ten istniał i był jawny. Co istotne w sprawie, nawet gdyby organ dekretowy powołał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] w dniu [...] lipca 1969 r., to i tak jego ocena nie mogłaby doprowadzić do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. ustanowienia użytkowania wieczystego w żądanym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.