I SA/Wa 869/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] przyznającej M. S. zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, zmienionej kolejnymi decyzjami - uchyliło ww. decyzję z [...] stycznia 2016 r. w części dotyczącej okresu od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. i w tej części umorzyło postępowanie przed organem I instancji (pkt 1), zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył M.S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zmienioną kolejnymi decyzjami, Prezydent [...] przyznał M. S. zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], Prezydent [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o przyznaniu zasiłku stałego. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż M. S. nie wykonał dyspozycji art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ponieważ nie poinformował bezzwłocznie organu o sprzedaży mieszkania w grudniu 2015 r. i uzyskaniu z tego tytułu zadatku i zaliczki w wysokości [...] zł. Organ wskazał, iż w toku postępowania i na podstawie pisemnego oświadczenia M. S. z dnia 11 stycznia 2016 r. ustalił, że zgodnie z podpisaną w grudniu 2015 r. umową sprzedaży mieszkania M. S. otrzymał kwotę [...] zł z tytułu zadatku i zaliczki za sprzedaż mieszkania. Wobec powyższego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zasadności realizowania świadczenia w formie zasiłku stałego, o czym poinformowano M. S. pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. Następnie organ przywołał treść art. 8 ust. 11 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wskazał, iż że od grudnia 2014 r. dochód rodziny M. S. stanowi 1/12 kwoty określonej w art. 11 ust. 8 ww. ustawy tj. [...] zł, zasiłek z tytułu urlopu wychowawczego żony w wysokości [...] oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Organ ustalił, iż łączny miesięczny dochód rodziny M. S. w grudniu 2015 r. wyniósł [...] zł, tj. [...] zł na osobę w rodzinie i przekroczył kryterium uprawniające do pomocy w formie zasiłku stałego, tj. [...] zł na osobę w rodzinie. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. złożył M. S. podnosząc, iż organ I instancji pobieżnie zbadał wysokość dochodu w jego rodzinie oraz ustalił jego niewłaściwą wysokość i liczbę osób w rodzinie. Stwierdził, że dochód powinien zostać podzielony na 4 osoby, ponieważ [...] maja 2015 r. urodziła się jego córka W. Wskazał, iż wysoki dochód jego rodziny przyjęty przez organ wynika z tego, że sprzedał on mieszkanie przy ul. [...], a uzyskaną z tego tytułu zaliczkę i zadatek potraktowano jako dochód przeznaczony na cele konsumpcyjne. M. S. wyjaśnił, że nie było go stać na utrzymanie zajmowanego mieszkania, z tego powodu zadłużył się i otrzymywał zasiłek stały z powodu braku środków na utrzymanie. Wyjaśnił, iż ze środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży mieszkania będzie musiał kupić mniejsze mieszkanie, a nabywca mieszkania spłacił w znacznej części jego długi w spółdzielni mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w części dotyczącej okresu od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. i w tej części umorzyło postępowanie przed organem I instancji (pkt 1), a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż decyzję organu I instancji należało uchylić w części dotyczącej okresu od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. Uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może bowiem nastąpić z mocą wsteczną to jest po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. W ocenie organu odwoławczego, taka zaś sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdzie w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2016 r. ważność uchylanej decyzji z [...] sierpnia 2015 r. faktycznie częściowo już wyekspirowała. Przyznane nią bowiem świadczenie dotyczyło okresu od 1 sierpnia 2015 r. do 31 marca 2019 r., zatem powyższą decyzję z [...] sierpnia 2015 r. wykonano już za okres do 31 marca 2016 r. Nie może zaś zostać uchylona decyzja, która została wykonana. Po dokonaniu takiego ustalenia organ powinien wydać tylko decyzję o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i obowiązku ich zwrotu. W pozostałej zaś części odnoszącej się do tej części decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, która nie została jeszcze wykonana Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji. Wskazało, że jak wynika z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie rozróżnia tytułu z jakiego został osiągnięty przez osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej jednorazowy dochód przekraczający pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wobec powyższego, podniesiony w odwołaniu argument, iż cała kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania w budynku przy ul. [...] w [...] przeznaczona została na kupno innego mieszkania nie może skutkować uchyleniem decyzji i odstąpieniem od zamiaru zaprzestania wypłat zasiłku stałego. Ponadto, organ wskazał, iż z wyjaśnień organu I instancji zamieszczonych w piśmie, przy którym przesłano odwołanie wynika, iż błąd w obliczeniu kwoty dochodu przypadającej na osobę w rodzinie M. S. nie miał wpływu na prawidłowość podjętego przez organu I instancji rozstrzygnięcia, gdyż dochód ten rozliczony na 4 osoby w rodzinie także wielokrotnie przekracza kryterium dochodowe wynoszące po [...] zł na osobę w rodzinie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. zarzucając tej decyzji wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej sprzeczną z obwieszczeniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (ustawy o PIT) oraz rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zastosowanie arbitralnej definicji "umowy przedwstępnej" przy rygorach związanych ze zdrowiem. W uzasadnieniu skargi powołano się na przepisy ustawy o PIT zwalniające przychody ze sprzedaży nieruchomości i praw majątkowych od podatku dochodowego w całości, jeśli do sprzedaży doszło po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie. Podniesiono również, iż rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze nie wymaga wykazania przychodu ze sprzedaży mieszkania. Skarżący zarzucił ponadto organom opieki społecznej niewywiązywanie się wobec niego ze swoich ustawowych zadań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2015 r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały - w części dotyczącej okresu od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. - i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części dotyczącej okresu od dnia 1 sierpnia 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. i w tej części umorzenie postępowania przed organem I instancji było uznanie przez Kolegium, iż przepisy prawa nie pozwalają na uchylenie decyzji, która została już wykonana. Taki zaś stan zaistniał, w ocenie Kolegium, w dacie wydania decyzji uchylającej zasiłek stały przyznany decyzją z [...] sierpnia 2015 r. za okres od 1 sierpnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. Kolegium uznało, iż w tej sytuacji możliwe jest tylko wydanie decyzji o uznaniu świadczeń z nienależnie pobrane i obowiązku ich zwrotu. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia w części decyzji z [...] stycznia 2016 r. i umorzenie w tej części postępowania przed organem I instancji jest prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się bowiem pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenia nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, dostępny w bazie: nsa.orzeczenia.gov.pl). Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Ponadto, uznać należało za prawidłowe stanowisko organów obu instancji o zaistnieniu przesłanek ustawowych warunkujących konieczność uchylenia tej części decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego, która nie została jeszcze wykonana. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o pomocy społecznej". Nie ulega wątpliwości Sądu, że w świetle regulacji tej ustawy zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, co wynika wprost z treści art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub, w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). W ust. 11 powołanego art. 8 wskazano zaś, iż w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Prawidłowo zatem organy, w oparciu o treść art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, wliczyły do dochodu rodziny skarżącego kwotę otrzymaną z tytułu zadatku i zaliczki ze sprzedaży mieszkania w grudniu 2015 r. Wykładnia przytoczonego powyżej art. 8 ust. 11 ustawy nie nasuwa wątpliwości, że skoro skarżący otrzymał w okresie pobierania zasiłku stałego jednorazowy dochód z tytułu zadatku i zaliczki ze sprzedaży mieszkania, który przekraczał pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, to kwotę tego dochodu należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, tak jak to uczyniły organy. Odnosząc się zaś do zarzucanego w skardze nieuwzględnienia przez organy przepisów innych aktów prawnych (ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze) wyjaśnić trzeba, iż ustawa o pomocy społecznej zawiera własne autonomiczne uregulowania dotyczące, między innymi, pojęcia dochodu. Pojęcie to oraz kwestie z nim związane zawarte zostały, jak już wskazano powyżej, w jej art. 8. Ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w tym przepisie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. W konsekwencji, na gruncie ustawy o pomocy społecznej niedopuszczalne jest posługiwanie się potocznym pojęciem dochodu lub definicją dochodu sformułowaną w innych ustawach, np. w ustawodawstwie podatkowym, ponieważ ustawa o pomocy społecznej do tych ustaw nie odsyła. Ponadto, na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu podniesione w skardze okoliczności dotyczące zbyt ograniczonego zakresu pomocy udzielanej skarżącemu przez organy pomocy społecznej. Jak wskazano powyżej, na gruncie ustawy o pomocy społecznej otrzymanie zasiłku stałego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, co wynika wprost z treści art. 8 ust. 1 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie kryterium to zostało wielokrotnie przekroczone, co skutkować musiało wydaniem orzeczenia o uchyleniu przyznanego wcześniej świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.