I SA/Wa 87/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na własność nieruchomości oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako kpa) i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości objętej KW nr [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy [...], położonej we W. w obrębie [...] P., przy ul [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Komisja podała, iż Gmina Miasta [...] (dalej jako skarżąca) pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpiła do Wojewody [...] o przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy na jej rzecz prawa własności ww nieruchomości wskazując, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i jest w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...] i trwałym zarządzie [...] Centrum Sportu W. - gminnej jednostki organizacyjnej; oraz że przekazanie gminie prawa własności umożliwi jej realizację zadania wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.) obejmującego sprawy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy w zakresie realizacji "kultury fizycznej, turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] odmówił przekazania skarżącej nieruchomości opisanej w sentencji decyzji a KKU, jak wskazano, utrzymała ww decyzję w mocy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 4 ustawy. Stanowi on, że gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Organ wyjaśnił, że norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. W tym zakresie KKU podniosła, iż w odniesieniu do spornej działki gruntu nie stwierdzono związku z aktualnie realizowanym przez Gminę Miasto [...] zadaniem własnym obejmującym sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a ponadto że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, ma bowiem prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami a zatem posiadane przez nią prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania zadania w zakresie "kultury fizycznej i turystyki". W tym zakresie KKU przywołała postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16, wg którego posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego, to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa (art. 233 kc). Innymi słowy, wg KKU Gmina Miasta [...] jako użytkownik wieczysty spornej nieruchomości nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania przez nią zadań gminy, a przekazanie ww. nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KKU oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej decyzja komunalizacyjna jest co prawda uznaniowa, ale nie może być dowolna. Skarżąca zarzuciła, iż ze sformułowania art. 5 ust.4 ustawy, z uwzględnieniem użytego przez ustawodawcę słowa "może" - stosując wykładnię zarówno językową, jak i systemową - wynika, iż gmina "może" złożyć wniosek komunalizacyjny w zakresie nieobjętym ust. 1-3 art. 5 po rozpatrzeniu swoich potrzeb i jeżeli mienie jest związane z realizacją jej zadań, to powinno być skomunalizowane. Podkreśliła jednocześnie, że jednym z zadań własnych gmin jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie "kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych" a zatem ww nieruchomość, w jej ocenie ma bezpośredni związek z zadaniami realizowanymi przez gminę a ten istnieje nieprzerwanie od [...].09.2014 r. tj. od momentu oddania przedmiotowego terenu w trwały zarząd gminnej jednostce organizacyjnej – czyli [...] Centrum Sportu W. na realizację zadań statutowych tej jednostki. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że ww nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest położona w obszarze objętym Uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania Obwodnicy [...] z ulicą [...] we W., na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] - usługi sportu. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła, że jakkolwiek nabyła ww nieruchomość w drodze czynności cywilnoprawnej to nie powinna nadal ponosić negatywnych skutków, (w tym finansowych tej transakcji), w sytuacji gdy są spełnione przesłanki do komunalizacji mienia: z art. 5 ust.4 ustawy. Odnosząc się do przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego skarżąca podniosła, że nie uniemożliwia ono wykonywania zadania w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy w zakresie realizacji "kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych", ale je utrudnia ze względu na konieczność wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa a jej jednostka organizacyjna, dysponująca od 2014r. prawem zarządu, wykonuje na niej cele statutowe wypełniające znamiona jednego z zadań własnych gminy z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Jednocześnie ww nieruchomość, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, została już przekazana gminie [...] w dniu [...] września 2015r. w celu realizacji określonego w planie miejscowym celu tj. usługi sportu – właśnie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy w zw. z jej art. 17 ust. 3. Ten ostatni przepis stanowi, iż przejęcie mienia innego niż określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy (a zatem i w trybie art. 5 ust. 4 ustawy) następuje na podstawie protokołów, w których ujawnia się również zobowiązania i prawa. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] objęta [...] faktycznie została już przekazana skarżącej na podstawie stosownego protokołu, nie zostało jednak potwierdzone decyzją wojewody przekazanie prawa własności (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że art. 5 ust. 4 ustawy stanowiący, iż gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań - nie pozostawia wątpliwości, iż zarówno okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu. W ocenie Sądu skarżąca spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 ustawy. Jej interesowi w skorzystaniu z tego przepisu przeciwstawiany jest jednak interes właściciela nieruchomości tj. Skarbu Państwa. W tej sprawie organy komunalizacyjne uznały, iż uprawnienia skarżącej posiadane w ramach prawa użytkowania wieczystego są wystarczające do realizacji jej ustawowych zadań. Stanowisko zarówno wojewody jak i KKU zostało rzeczowo i wyczerpująco uzasadnione. Sama skarżąca zresztą podnosi, iż w pełni dysponuje ww nieruchomością i może realizować powierzone jej ustawą zadania, ograniczeniem pozostaje jednak ponoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jakkolwiek zatem wniosek skarżącej nie uzyskał pozytywnej decyzji organów komunalizacyjnych (ostatecznie KKU) pomimo, iż ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie podstaw prawnych do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne – nie narusza prawa. Szeroka argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, iż w kontrolowanej sprawie KKU nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odnośnie do wniosku skarżącej nie może być uznana za dowolną. Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto zawsze mająca charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. w sprawie I SA 1437/97, LEX nr 45075). W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. KKU nie można bowiem postawić zarzutu naruszenia prawa, zwłaszcza że w tym uznaniowym postępowaniu komunalizacyjnym wyważeniu podlegają interesy i potrzeby dwóch podmiotów, a zatem zarówno Skarbu Państwa jak i gminy.