I SA/Wa 874/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Anna Falkiewicz - Kluj Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, wobec wniesienia przez D. D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. nr [...], w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r., nr [...], w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r., nr [...], w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyło Miasto [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Orzeczeniem z [...] stycznia 1960 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla [...] w [...], tom [...], wkl. [...], parcele nr [...] i [...], stanowiącą współwłasność A. D. i M.B.. Wnioskiem z [...] listopada 1999 r. A. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2001 r. Wyrokiem z 20 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 28/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] grudnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2001 r. Decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. D. (w miejsce której wstąpił W. D.), Minister Infrastruktury stwierdził, że ww. orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałej części stwierdził nieważność ww. orzeczenia. Wnioskiem z [...] sierpnia 2005 r. C. B. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2005 r. Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z [...] lipca 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. Wyrokiem z 12 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1626/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] czerwca 2010 r. Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. Wyrokiem z 12 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 213/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2012 r. Wyrokiem z 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2638/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Miasta [...] od ww. wyroku z 12 lipca 2013 r. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku C. B. (w miejsce której wstąpił jej następca prawny) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury [...] lipca 2005 r., w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Pismem z [...] lutego 2019 r. D. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Inwestycji i Rozwoju, skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, wobec wniesienia przez D. D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r., w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podniósł, że wskazaną w decyzji z [...] stycznia 2019 r. przyczyną uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r. i ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty było skierowanie tej decyzji do osób zmarłych tj. S. S. i J.K. Z kolei, w skardze D. D. na decyzję z [...] stycznia 2019 r. zarzucono błędne wskazanie w tej decyzji jako strony W. D., który zmarł [...] grudnia 2017 r., zamiast jego następców prawnych. Minister podniósł, że wobec wskazanych okoliczności, działając na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., gdyż zasadny okazał się podniesiony w skardze D. D. zarzut błędnego ustalenia stron postępowania nadzorczego. Przy tym, z uwagi na to, że opisany zarzut był jedynym podniesionym w ww. skardze, uznanie jego zasadności skutkowało uwzględnieniem skargi D. D. w całości. Organ wskazał, że dokonując autokontroli prawidłowo określił krąg stron postępowania, uwzględniając jako strony spadkobierców zmarłego W. D., tj. D. D. i M.D.. Zaznaczył przy tym, że wydając decyzję z [...] stycznia 2019 r. nie naruszył rażąco prawa, gdyż pomimo wskazania w treści tej decyzji jako strony zmarłego W. D., skutecznie doręczył ww. decyzję jego spadkobiercom, reprezentowanym przez radcę prawnego. D. D. i M. D. zgłosiły bowiem swój udział w postępowaniu przed wydaniem ww. decyzji, ustanawiając radcę prawnego jako swojego pełnomocnika. Okoliczność skutecznego doręczenia decyzji spadkobiercom W. D. potwierdza również to, że D. D. skorzystała z prawa do zaskarżenia decyzji z [...] stycznia 2019 r. Ponadto, Minister wskazał, że złożenie przez C. B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2005 r. obliguje organ do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu, w dalszym ciągu konieczne jest uchylenie decyzji z [...] lipca 2005 r. i ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, gdyż ww. decyzja skierowana została do osób zmarłych – S. S. i J. K.. Badając ponownie legalność orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. organ nadzoru uznał, powołując się na zasadę związania wyrokami sądów wyrażoną w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jego skierowanie do osoby zmarłej. Jednakże, stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia możliwe jest tylko w zakresie obecnych działek nr [...] i [...], gdyż w tej części ww. orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Z uwagi zaś na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie działek nr [...],[...] i [...] organ w tej części stwierdził wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54 § 3 i art. 54a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie art. 127 § 3 kpa Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2019 r. (wniosek złożony 1 lutego 2019 r., wpływ do organu 5 lutego 2019 r.). Organ nie rozpatrzył jednak ww. wniosku, czym, w ocenie skarżącego, naruszył art. 54 § 3 i art. 54a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto, skarżący nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jego skierowanie do osoby zmarłej. W ocenie skarżącego, przy ocenie tego zagadnienia organ nadzoru powinien uwzględnić okoliczności tej konkretnej sprawy, gdzie zebrany materiał dowodowy potwierdza, że organ wywłaszczeniowy prawidłowo ustalił strony postępowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spraw o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydawanych na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik uczestniczek postępowania D. D. i M. D. wniósł o oddalenie skargi wskazując na związanie organu oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądu. W [...] lutego 2020 r. skarżący przesłał do sądu kopię wniosku Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. wraz z kopią potwierdzenia wpływu tego wniosku do organu. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego okazał oryginał ww. wniosku z [...] stycznia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z oryginałem potwierdzenia jego wpływu do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ nadzoru, działając w trybie autokontroli, w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r., w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...],[...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. M. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ nadzoru ponownej analizy akt sprawy na skutek wniesienia przez D.D. skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. W przedmiotowej skardze został podniesiony wyłącznie zarzut błędnego ustalenia stron postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Organ nadzoru uznał ww. zarzut za uzasadniony, co skutkowało uwzględnieniem skargi D. D. w całości. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Z akt sprawy wynika, że w ramach autokontroli organ nadzoru badał prawidłowość decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Powołaną decyzję organ wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku C. B. (w której miejsce wstąpił jej następca prawny) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2005 r. Ponadto, w treści ww. decyzji z [...] stycznia 2019 r. organ zawarł pouczenie, że strona z niej niezadowolona może zwrócić się do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, lub wnieść skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Inwestycji i Rozwoju w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W aktach sprawy znajduje się skarga D. D. z [...] lutego 2019 r. wniesiona na ww. decyzję z [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Inwestycji i Rozwoju. W wyniku uwzględnienia tej skargi w całości organ wydał decyzję autokontrolną z [...] marca 2019 r. Z kolei w skardze Miasta [...] na ww. decyzję autokontrolną skarżący podniósł, że złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] stycznia 2019 r. Wprawdzie akta administracyjne powołanego wniosku nie zawierają, to jednak fakt jego wniesienia do organu potwierdził pełnomocnik skarżącego, który w dniu 19 lutego 2020 r. nadesłał do sądu kopię wniosku z [...] stycznia 2019 r. wraz z kopią potwierdzenia jego wpływu do organu, a na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. okazał oryginał ww. wniosku oraz oryginał potwierdzenia jego wpływu do organu. Jak wskazano wyżej, decyzja z [...] stycznia 2019 r. zawierała pouczenie, że strona z niej niezadowolona może skorzystać ze zwyczajnego środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) bądź nadzwyczajnego środka zaskarżenia (skargi do sądu administracyjnego). Powyższe pouczenie było błędne, gdyż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., rozpoznająca wniosek C.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r., została wydana przez organ działający w drugiej instancji. Tym samym, stronom tego postępowania nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz wyłącznie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może jednak szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 kpa). W niniejszej sprawie skarżący, działając na podstawie wadliwego pouczenia zawartego w decyzji z [...] stycznia 2019 r., złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem tej decyzji. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, obowiązkiem organu było potraktowanie tego wniosku jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] stycznia 2019 r. Uznanie zaś, że na decyzję z [...] stycznia 2019 r. zostały wniesione nie jedna, ale dwie skargi do sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji autokontrolnej. Treść art. 54 § 3 P.p.s.a. potwierdza bowiem, że wydanie decyzji w trybie autokontroli może nastąpić tylko wówczas gdy organ uwzględnia wniesioną na decyzję skargę w całości. Ponadto, w sytuacji gdy w postępowaniu uczestniczą strony o sprzecznych interesach w piśmiennictwie dopuszcza się skorzystanie przez organ z uprawnień autokontrolnych, jeżeli skargę wniosła tylko jedna z nich (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011). Ten sam autor słusznie wskazuje, że organ nie może skorzystać z uprawnień autokontrolnych w przypadku, gdy na dany akt lub czynność zostały wniesione skargi, pochodzące od dwóch lub większej ilości skarżących o sprzecznych interesach. Choć przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie stanowi takiego zakazu wprost, to jednak nie może on być inaczej interpretowany. Po pierwsze, uwzględnienie w tym trybie skargi jednej ze stron, prowadziłoby wprost do pogorszenia sytuacji prawnej drugiego skarżącego, a to byłoby sprzeczne z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Po drugie, uwzględnienie skargi w tym trybie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt lub czynność, przynajmniej w części. Tym samym, strona pozostająca w opozycji do skarżącego, którego skargę uwzględniono, zostałaby pozbawiona prawa do sądu, bo został wzruszony akt będący przedmiotem jej skargi. Jak już wskazano powyżej, w niniejszej sprawie na decyzję z [...] stycznia 2019 r. zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi pochodzące od skarżących o sprzecznych interesach. Skorzystanie w tej sytuacji przez organ nadzoru z uprawnień autokontrolnych Sąd uznał za naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji autokontrolnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie zaskarżonej decyzji autokontrolnej z powodów formalnych czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi Miasta [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Inwestycji i Rozwoju uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności uwzględni, że na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. zostały wniesione dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. . ----------------------- 1