I SA/Wa 878/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia Z. [...] w likwidacji działkami położonymi w L. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. uzupełnionym pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. J. i J. W. wystąpili do Ministra Infrastruktury o wznowienie m. in. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśnili, że przestępstwo, które jawi się jako przesłanka wznowienia, polega na tym, że w żadnym postępowaniu przed wydaniem decyzji nie zostali pouczeni o prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że o przestępstwie można mówić wtedy, gdy zostało ono stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana w wyniku przestępstwa lub w oparciu o dokument wydany w wyniku przestępstwa, który był podstawą ustaleń okoliczności faktycznych kwestionowanej decyzji. Minister stwierdził również, że nie jest prawdą, iż J. i J. W. nie zostali poinformowani o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, a gdyby nawet tak było, to nie byłoby to przestępstwem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. J. i J. W. podnieśli, iż nie są z niej zadowoleni i domagali się doręczenia zawiadomienia w dowolnej formie o nieistnieniu zaskarżonej decyzji oraz o nieistnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r. o wznowieniu postępowania. Nadto wnieśli o zawiadomienie ich "o nieistnieniu wszystkich decyzji wydanych w sprawie weryfikacji tzw. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1992 r." Zdaniem J. i J. W. do uwłaszczenia Z. [...] w likwidacji doszło mimo braku wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie. Nikt też nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu. Te okoliczności przesądzają o nieistnieniu decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 K.p.a. zostało dokonane na blankiecie Urzędu Wojewódzkiego, a nie Wojewody, w związku z czym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. również nie istnieje. Natomiast brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji należy traktować jako przestępstwo urzędnicze niedopełnienia obowiązków wynikających z K.p.a. Spełnienie warunku wykazania popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu przekracza zaś możliwości skarżących z uwagi na to, że Minister ponosi odpowiedzialność tylko przed Trybunałem Stanu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu Minister podał, że zgodnie z art. 145 § 2 K.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienia przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Natomiast w § 3 art. 145 K.p.a. wskazano, że z przyczyn określonych w § 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Mając na uwadze przepis art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazany jako podstawa wznowienia postępowania Minister stwierdził, że ani w wyniku dowodów przeprowadzonych po wznowienia postępowania, ani też sami wnioskodawcy nie wykazali istnienia w sprawie przestępstwa. Brak jest bowiem zarówno istnienia orzeczenia sądu, czy też innego organu, jak również brak jest oczywistego faktu popełnienia przestępstwa. Subiektywne przekonanie skarżących w tym zakresie nie oznacza zaistnienia tego faktu. W związku z powyższym brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w oparciu o wskazaną przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnieśli J. i J. W., przy czym początkowo była to skarga zawarta w piśmie z dnia 12 kwietnia 2011 r., która jednak została wycofana pismem z dnia 17 kwietnia 2011 r. W to miejsce w dniu 17 kwietnia 2011 r. (wpływ do organu w dniu 20 kwietnia 2011 r.) skarżący wnieśli skargę na sześć decyzji Ministra Infrastruktury, w tym na powołaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ostatecznie zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., a także stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz wskazania Ministrowi Infrastruktury sposobu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że punktem wyjścia (wspólnym dla wszystkich zaskarżonych decyzji) jest decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r., którą skarżący uważają za nieistniejącą. W związku z tym wszystkie postępowania zakończone zaskarżonymi decyzjami dotyczą weryfikacji decyzji nieistniejącej. Odnośnie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżący twierdzą, że Wojewoda [...] nie przeniósł posiadanych kompetencji na [...] Urząd Wojewódzki, a w ramach dekoncentracji nie upoważnił [...] Urzędu Wojewódzkiego do wykonywania jego kompetencji w sferze zewnętrznej. Uwzględniając powyższe, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu na blankiecie [...] Urzędu Wojewódzkiego nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa administracyjnego, co przesądza o tym, że Wojewoda [...] nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie zmiany nieistniejącej decyzji uwłaszczeniowej. Działania [...] Urzędu Wojewódzkiego, podjęte z urzędu, miały charakter pozorny z zamiarem wprowadzenia skarżących w błąd, co do istnienia tzw. decyzji uwłaszczeniowej. Wszystko to oznacza, że Wojewoda [...] nie wszczął postępowania w trybie art. 155 K.p.a., a więc postępowanie to jest nieistniejące, tak jak nie istnieje decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa stwierdzając nieważność nieistniejącej decyzji rażąco naruszył prawo, dlatego jego decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. jest oczywiście nieważna. Minister Infrastruktury natomiast odmawiając uchylenia nieważnej decyzji – zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą, naruszył odpowiednio art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co powoduje że obie decyzje są nieważne. Skarżący zaznaczają przy tym, że podstawą wznowienia wszystkich postępowań jest art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. – decyzja wydana w wyniku przestępstwa. Wszystkie te stwierdzenia znajdują się na str. 10 skargi (k. 35 verte akt). Dalej następuje opis, na czym polegało przestępstwo, zdaniem skarżących, przy czym skarżący uważają, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada na Ministra Infrastruktury obowiązek zbadania z urzędu, czy przestępstwo zostało popełnione, a nie ograniczenie się do tego, czy naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. jest przestępstwem (str. 12 skargi). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd przyjął przy tym, że ponieważ pismem z dnia 17 kwietnia 2011 r. skarżący nie wycofali definitywnie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., to skarga z 17 kwietnia 2011 r. (wpływ do organu w dniu 20 kwietnia 2011 r.) wniesiona na sześć różnych decyzji Ministra Infrastruktury, w tym na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., jest modyfikacją pierwotnej skargi, do postaci zawartej w piśmie z dnia 17 kwietnia 2011 r. Sąd nie znalazł też podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co podnosili skarżący w piśmie z dnia 16 września 2011 r. (wpływ w dniu 21 września 2011 r.), z uwagi na brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy postępowaniem ze skargi na bezczynność w sprawie I SAB/Wa 151/11, umorzonym ze względu na wydanie decyzji w trybie samokontroli, od którego to postanowienia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, a postępowaniem ze skargi w niniejszej sprawie. Niniejsze postępowanie dotyczy kwestii wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., a skarga na bezczynność dotyczyła zupełnie innej sprawy administracyjnej (uchylenia decyzji uwłaszczeniowej). Bez znaczenia są tu wspólne, jak podają skarżący, okoliczności faktyczne, sprowadzające się do nie istnienia państwowej osoby prawnej będącej podmiotem uwłaszczenia. Niniejsze postępowanie nie dotyczy bowiem decyzji uwłaszczeniowej. Skarga kasacyjna w sprawie I SAB/Wa 151/11 została zresztą oddalona postanowieniem NSA z dnia 29 września 2011 r. I OSK 1677/11, a na zawisłość tego postępowania powoływali się skarżący żądając zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W postanowieniu tym NSA nie rozważał przy tym w ogóle kwestii "nie istnienia państwowej osoby prawnej" i nie odrzucił skargi, jak chcieli skarżący. Przechodząc do oceny samej skargi wskazać należy, jak podano już wyżej, że przedmiotem żądania skarżących było wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., którą to decyzją Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1992 r. w przedmiocie uwłaszczenia Z. [...] w likwidacji działkami położonymi w L. przy ul. [...]. Jako podstawę wznowienia skarżący podali ostatecznie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., co wynika zarówno z pisma z dnia 23 sierpnia 2010 r. uzupełniającego wniosek o wznowienie, w którym uznali, że żądanie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 byłoby nieskuteczne, oraz z treści skargi do sądu w niniejszej sprawie, gdzie wyraźnie stwierdzono, że "podstawą wznowienia wszystkich postępowań jest art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. – decyzja wydana w wyniku przestępstwa" (str. 10 skargi). Dla tej przyczyny wznowienia konieczne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego między wydaną decyzją a popełnionym przestępstwem, przy czym zasadniczo popełnienie przestępstwa winno być stwierdzone orzeczeniem sądu. Istnieją jednak od tego wyjątki wynikające z art. 145 § 2 i 3 K.p.a. Tak więc postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli przestępstwo jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego lub też postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Oczywistość przestępstwa i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego muszą wystąpić łącznie, aby wznowienie postępowania administracyjnego mogło nastąpić przed orzeczeniem o przestępstwie. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Minister Infrastruktury, popełnienie przestępstwa, które miałoby polegać na zaniechaniu wykonania obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., nie jest ani oczywiste (§ 2 art. 145 K.p.a.), ani nie istnieje przeszkoda w ewentualnym wszczęciu i prowadzeniu postępowania karnego przed sądem lub innym organem (§ 3 art. 145 K.p.a.), wbrew temu, co sądzą skarżący. Przypadek, o którym mowa w § 3 dotyczy bowiem sytuacji takich jak: immunitet, amnestia, przedawnienie ścigania, karania albo abolicja. Nie można więc uznać za słuszny zarzutu skarżących, że Minister, który jakoby ich zdaniem dopuścił się przestępstwa, odpowiada wyłącznie przed Trybunałem Stanu, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania karnego. Po pierwsze bowiem, Trybunał Stanu jest innym organem, o jakim mowa w art. 145 § 3 K.p.a., a nadto jego właściwość w stosunku do Ministra nie jest wyłączna. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "art. 2 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jednolity z 1993 r. Dz. U. Nr 38, poz. 172; zm.: z 1996 r. Nr 73, poz. 350; z 1999 r. Nr 35, poz. 321), rozumiany jako dopuszczający odpowiedzialność członka Rady Ministrów przed sądem powszechnym za przestępstwo popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, jeżeli Sejm nie podjął uchwały o pociągnięciu go do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest zgodny z art. 156 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (zob. wyrok TK z dnia 21 lutego 2001 r. P 12/00, OTK 2001/3/47). Orzeczenie to jest aktualne na gruncie art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o Trybunale Stanu. Trybunał Konstytucyjny uznał w tym orzeczeniu, że "w świetle wykładni systemowej i funkcjonalnej Trybunał Stanu staje się więc organem (sądem) sprawującym wymiar sprawiedliwości dopiero po podjęciu przez Sejm uchwały o pociągnięciu członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej z jednoczesnym pociągnięciem go do odpowiedzialności za przestępstwo. Na tle tego ujęcia kognicja Trybunału Stanu w odniesieniu do członka Rady Ministrów nie jest ani wyłączna ani automatyczna." Z tego punktu widzenia nie bez znaczenia jest też fakt, że w ramach decentralizacji wewnętrznej decyzję w imieniu Ministra Transportu i Budownictwa wydał Sekretarz Stanu. Skoro więc przestępstwo, jako podstawa wznowienia postępowania, nie zostało potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a samo zaniechanie urzędnicze, któremu organ zaprzecza, nie może być uznane za oczywiste przestępstwo (jak słusznie zauważył organ, a ocenę tę sąd podziela), ani nie ma przeszkód do wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego, to należy uznać, że przesłanka do wznowienia postępowania w rzeczywistości nie wystąpiła. Uzasadniało to odmowę uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Mimo tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi o wznowienie postępowania, to w skardze do sądu administracyjnego skarżący wskazują na nieważność decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Uznają bowiem, że Minister Transportu i Budownictwa stwierdzając nieważność "nieistniejącej" decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. rażąco naruszył prawo, dlatego jego decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. jest oczywiście nieważna. Zauważyć więc należy, że niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Są to jednak dwa różne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych i do strony należy wybór, z którego trybu chce skorzystać. Jeśli organ nadzoru nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, a wniosek strony zawiera tylko żądanie wznowienia postępowania, to zobligowany jest prowadzić postępowanie w zakresie wznowienia. W niniejszej sprawie żądanie wznowienia postępowania rozstrzygnięte zostało decyzją ostateczną, a dopiero po jej wydaniu strona podniosła w skardze do sądu zarzuty dotyczące nieważności tej samej decyzji, która była przedmiotem wznowienia. Taka zmiana treści żądania na etapie skargi do sądu nie mogła odnieść spodziewanego skutku, z tego powodu, że sąd ocenia zaskarżoną decyzję biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Na tę datę żądanie skarżących dotyczyło wznowienia postępowania i w tym aspekcie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.