I SA/Wa 878/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.(...) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] października 2020 r. nr [...] o zwrocie M. L. i J. L. ich podań o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowania wieczyste jest nieuzasadnione. Postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Oświadczeniami z [...] listopada 2018 r., doręczonym w 6 grudnia 2018 r., Prezydent [...], wypowiedział użytkownikom wieczystym – J. L. i M. L. dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. N., będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 744 m2, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a także zaproponował nowy wymiar tej opłaty według stawki wynoszącej 3%. Zmiana stawki procentowej wynikać miała z ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...], który to lokal jest wykorzystywany na cel niemieszkalny. Kwestionując zasadność wypowiedzenie dotychczasowej stawki, J. L. i M. L., pismami z 4 stycznia 2019 r., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ustalenie, że jest to nieuzasadnione, gdyż nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości i cały czas jest ona wykorzystywana w większości na cele mieszkaniowe. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., orzekło o zwrocie wnioskodawcom podań. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. , poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n." - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W następstwie ponownego rozpatrzenie sprawy, na skutek wniosku J. L. i M. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejście ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zwracało przy tym uwagę, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) - do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu: naruszenia zasad określonych w Konstytucji w szczególności w art. 2, art. 7, art. 32 tj. m.in. zasady demokratycznego państwa prawa i praworządności, zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasady nie działania prawa wstecz przez orzeczenia SKO; naruszenie art. 73 u.g.n. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu skutkującym braku rozpoznania przez Kolegium złożonego wniosku i jego zwrot; naruszeniu art. 66 § 3 k.p.a. polegającym na zwróceniu podania J. L. i M. L. o ustalenie, że wypowiedzenie 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej przy ul. N., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] związaną z lokalem nr [...] i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3 % jest nieuzasadnione i przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie właściwym do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] października 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając interes prawny legitymujący do wniesienia skargi, Miasto [...] odwołało się do wyimka z rozważań Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2015 r. II OSK 1955/13 (lex nr 1665729), gdzie wskazano, że ów interes prawny wyraża się w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jako wniesiona przez podmiot ku temu nielegitymowany podlega oddaleniu. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym." O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu – jak podkreśla się w doktrynie - można mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc do wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przyjmuje się też, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r. I OSK 1553/20, lex nr 3115313). Niemniej musi istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością, na co zwracał skądinąd uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez Miasto wyroku z 17 marca 2015 r. II OSK 1955/13. Stąd sama potrzeba (chęć) uzyskania oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym, nie jest wystarczającą dla uznania - jak sugeruje to Miasto [...], cytując fragment ww. wyroku – że podmiot powołujący się na ową potrzebę ma legitymację do zaskarżenia określonego aktu, nawet wówczas gdy nie istnieje między nim, a jego sytuacja prawną żaden związek. Taka zaś sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia wszak Miasto [...] uczyniło postanowienie, mocą którego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. orzeczono o zwrocie jednostkom wniesionych przez nie podań, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy, którą miały one (w ich intencji) zainicjować. Było więc to rozstrzygnięcie o charakterze czysto formalnym, przesądzającym o tym, że organ administracji publicznej daną sprawą (tu kwestią zasadności zmiany procentowej stawki opłaty rocznej) ze względu na brak swojej właściwości nie będzie się zajmował. Interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zaskarżeniu wydanego takiego postanowienia ma zatem wyłącznie jednostka owo podanie wnosząca. Nie może go więc skutecznie zaskarżyć osoba trzecia. Nawet wówczas gdy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - samo wniesienie zwróconego podania, było reakcją jednostki na działania tejże osoby. Mając zatem na względzie, że wnoszącymi podania, o zwrocie których ostatecznie orzekło Kolegium postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., byli J. L. oraz M. L., tylko oni mają interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., legitymujący ich do wniesienia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Nie ma go natomiast, będące w tych uwarunkowaniach osobą trzecią, Miasto [...]. Stwierdzenie z kolei braku interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę prowadzi do jej oddalenia, bez możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów w niej zawartych. Choćby te jawiły się nawet jako słuszne (por. wyroki NSA z: 21 marca 2013 r. I OSK 684/12, lex nr 1369012; z 2 lutego 2018 r. II OSK 2649/17, Lex nr 2612675) Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.