I SA/Wa 879/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami RP oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] odmawiającą A. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] lutego 1988 r. I G wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy w K. o zaliczenie jej na poczet sprzedaży mienia Skarbu Państwa wartości pozostawionych na terenie Litwy, we wsi B., gmina R., woj. [...] nieruchomości, których była współwłaścicielką wraz z S. G. i Z. G. I. G. zmarła w dni 27 listopada 1988r., a spadek po niej nabyła A. S. z d. G. (post. Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1989 r. sygn. akt [...]), która podtrzymała żądanie przyznania rekompensaty za pozostawione nieruchomości. Postanowieniem z [...] czerwca 2004 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek wraz z aktami sprawy według właściwości Wojewodzie [...]. W następstwie rozpoznania sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2011 r., odmówił A. G. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez I. G. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że miejscowość B., w której położone są pozostawione nieruchomości, znajduje się poza terenami II Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy I. G., jako współwłaścicielka tych nieruchomości nie spełniała wymogu art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska", uprawniającego do uzyskania tej rekompensaty. Od decyzji tej A. G. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała prawidłowość dokonanej przez organ wykładni art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którą prawo do rekompensaty przewidziane tą ustawą przysługuje wyłącznie za nieruchomości, które położone są w granicach II Rzeczypospolitej. Decyzją z [...] marca 2012 Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] podzielając stanowisko organu wojewódzkiego, iż przewidziane w ustawie zabużańskiej prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie za nieruchomości położone są na terenie, który przed wrześniem 1939 r. wchodził w skład II Rzeczypospolitej. Powołując się na tezy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1814/09 jak też uchwale Sądu Najwyższego z 17 października 1991 r. sygn. akt III CZP 99/91 organ wywodził, że we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych dotyczących rekompensat, Państwo Polskie zobowiązywało się do zaliczenia wartości mienia pozostawionego tylko na terenach, które należały do Rzeczypospolitej Polskiej we wrześniu 1939 r. Tak też jest obecnie. Z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej wynika, że zarówno wypędzenie z byłego terytorium RP jak i jego opuszczanie ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i ust. 2 jest terytorium RP w jej granicach z 1939 r. Minister wskazał ponadto, że prawodawca w art. 11 powołanej ustawy nie przewidział możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na terenie Pierwszej Republiki Litewskiej, albowiem nie wskazał nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej i nie zdefiniował współczynników, umożliwiających dokonanie takiej wyceny. Powyższe, zdaniem organu, statuuje wniosek, że intencją ustawodawcy było przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem miejscowość, w której I., Z. i S. G. pozostawili nieruchomość (B., gmina R., woj. [...]) przed II wojną światowa wchodziła w skład Pierwszej Republiki Litewskiej, to w sprawie nie została spełniona wynikająca z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej przesłanka położenia nieruchomości na terytorium Rzeczpospolitej w dniu 1 września 1939 r. W związku z czym I. G. nie miała prawa do rekompensaty za tę nieruchomość, a w konsekwencji tego prawa nie może nabyć również jej następca prawny – A. G. Na powyższa decyzję Ministra Skarbu Państwa, A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 1 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przepisy ustawy dotyczą jedynie nieruchomości, które w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r. leżały na terytorium II Rzeczypospolitej, gdy tymczasem z tegoż art. 1 ustawy nie wynika tak wąski zakres stosowania jej przepisów, 2) art. 2 powołanej ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przesłanką przyznania rekompensaty na podstawie jej przepisów, było zamieszkiwanie i posiadanie prawa własności nieruchomości, które w chwili rozpoczęcia wojny w 1939 r. leżały na terytorium II Rzeczypospolitej, gdy tymczasem z art. 2 ustawy zabużańskiej nie wynika tak określona przesłanka przyznania rekompensaty, 3) błędną wykładnię art. 1 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu, że wypędzenie lub opuszczenie w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonane na podstawie tzw. "układów republikańskich", określonych w § 1, a w szczególności układu z dnia 22 września 1944 r. między PKWN a Rządem Litewskiej SRR, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR nie powodowało pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Ponadto skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie prawa procesowego, to jest: 1) art. 6,8 oraz 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie w oparciu o przepisy prawa, ale ich nieuprawnioną, zawężającą wykładnię, 2) art. 7, 76 § 1 , 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w nieprzyjęciu w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia faktu repatriacji I. G. (tj. opuszczenia w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich", określonych w § 1, w szczególności układu z dnia 22 września 1944 r. między PKWN a Rządem Litewskiej SRR, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR [...]), który to fakt wynika bezspornie z kopii karty ewakuacyjnej wydanej przez Rejonowego Pełnomocnika PKWN dla ewakuacji z dnia [...] marca 1941 r., na nazwisko I. G., 3) art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, (tj. opuszczenia w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich", określonych w § 1, w szczególności układu z dnia 22 września 1944 r. między PKWN a Rządem Litewskiej SRR, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR [...]) i oszacowania wartości pozostawionej przez nią nieruchomości na terenie Pierwszej Republiki Litewskiej, prowadzącym do wyłączenia I. G. z zakresu stosowania ustawy zabużańskiej, określonego w art. 1, 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi, na potwierdzenie zasadności zarzutów, powołała się ona m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07, w którym Sąd ten stwierdził, że o ile na tle ust. 1a art. 1 ustawy zabużańskiej można uznać za słuszny pogląd , że nieruchomości za które można przyznać rekompensatę powinny być położone w granicach II Rzeczypospolitej, gdyż wymiana odcinków terytoriów dokonana na podstawie umów zawartych pomiędzy PRL a ZSRR 15 lutego 1951 r. dotyczyła terenów położonych na terytorium II RP, o tle na tle art. 1 ust. 1 i 2. W tych przepisach mówi się bowiem o nieruchomościach pozostawionych poza obecnymi granicami RP i przyczynach ich pozostawienia. Chodzi więc wyraźnie o nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a nie poza granicami II RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i właściwie zinterpretowały w procesie jej rozstrzygania mające w niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska". Zasadniczą przyczyną odmowy A. G., spadkobierczyni repatriantki I. G., udzielenia prawa do rekompensaty było ustalenie, że nieruchomość pozostawiona przez I. G. w miejscowości B., gmina R., woj. [...] w dniu 1 września 1939 r. nie wchodziła w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za takie zaś nieruchomości prawo do rekompensaty, przewidziane ustawą zabużańską, nie może zostać przyznane. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Zakres podmiotowy i przedmiotowy powołanej wyżej ustawy, którą uregulowano kompleksowo prawa zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej tzw. układów republikańskich (art. 1 ust. 1) bądź umowy granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 ). W myśl art. 2 tej ustawy prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanych przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). W świetle przytoczonych wyżej regulacji, nie budzi wątpliwości Sądu, że beneficjentami uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej" jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Gdyby bowiem celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przy czym z racji tego, że zdarzeniem, którego następstwem były repatriacje jest rozpoczęta w 1939 r. druga wojna światowa, to byłym terytorium, o którym mowa w tym przepisie, jak też w ust. 2 art. 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest obszar II Rzeczypospolitej, a konkretnie jej kresy wschodnie. Zważyć przy tym należy, że także wszystkie uprzednio obowiązujące regulacje prawne odnoszące się do problematyki realizacji roszczeń zabużan, tak jak aktualnie obowiązująca ustawa, jak trafnie zauważył Minister, wiązały zawsze prawo zabużan do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione (obecnie prawo do rekompensaty) z faktem zmiany granic Państwa Polskiego, która dokonała się po 1944 r., a w konsekwencji powyższego Państwo zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na tych terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz. U. nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiło się wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa" (por. uchwała SN z dnia 17.10.1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992/4/61). To samo wynikało także z art. 81 ust. 1 (art. 88 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz z poprzedniej "ustawy zabużańskiej" z 12 grudnia 2003 r. W powołanej wyżej uchwale III CZP 99/91 wydanej na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z 1985 r. Sąd Najwyższy wyprowadził wprost tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Nie ma więc uzasadnionych powodów aby art. 1 i n. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie pojęcia "mienia zabużańskiego", za pozostawienie którego przysługuje rekompensata, rozumieć inaczej, niż wynika to z uchwały SN z 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91. Hipoteza normy uprawniającej do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) zawarta w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy – obejmująca pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. - nie różni się wszak w żaden sposób od tych hipotez zawartych w normach prawnych, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów. A skoro tak to przez "nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej" rozumieć należy tylko takie nieruchomości, które przed wybuchem drugiej wojny światowej znajdowały się w granicach II Rzeczypospolitej, a po jej zakończeniu i ostatecznym uregulowaniu granicy wschodniej nie weszły w skład Państwa Polskiego. Z powyższym względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07, zgodnie z którym przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej nie ustanawia wymogu, by pozostawiona nieruchomość znajdowała się w granicach II Rzeczypospolitej. Zaś formułowany w przez stronę w kontekście tego wyroku zarzut błędnej wykładni jak też niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie przez organy art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, a także oparcia rozstrzygnięcia na ich zawężającej wykładni, a przez to naruszenia art. 6, 8 i 11 k.p.a. uznać należy za chybiony. Skoro zatem organy prawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy zabużańskiej, a z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika że repatriantka – I. G. była współwłaścicielką nieruchomości położonej w miejscowości B., Gmina R., która to miejscowość – co jest okolicznością niesporną - nie wchodziła w skład terytorium II Rzeczypospolitej, lecz była położona na terenie tzw. Litwy Kowieńskiej, to nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie nie została spełniona wynikająca z art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej przesłanka pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniająca repatriantkę, a w konsekwencji także jej spadkobierczynię, do rekompensaty. Nie sposób bowiem mówić o "znajdowaniu się" jakiejś nieruchomości poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, gdy ta nieruchomość nigdy na jego terytorium się nie znajdowała (por. wyrok NSA z 9.02.2011 r., sygn. akt I OSK 509/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Konsekwencji zaś tego stanu rzeczy był obowiązek organu wojewódzkiego orzeczenia, stosownie do art. 7 ust. 2 tej ustawy, o odmowie potwierdzenia wnioskodawczyni żądanego prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. To natomiast, że I. G. repatriowała się do kraju w ramach przesiedleń realizowanych w oparciu o postanowienia układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski (co potwierdza kopia karty ewakuacyjnej z [...] marca 1945 r.) dla oceny możliwości nabycia przez jej spadkobierczynię prawa do rekompensaty, na podstawie ustawy z dnia 8 maja 2005 r., jest bez znaczenia. Decydujące bowiem w niniejszej sprawie jest nie miejsce z którego ww. się ewakuowała i tryb tej ewakuacji, ale miejsce położenia stanowiącej jej własność nieruchomości. Z tego względu czynienie organom zarzutu, naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., z powodu niepodjęcia przez te organy działań zmierzających do zbadania okoliczności w jakich doszło do opuszczenia litewskiej SRR, jak też kwestii wyceny pozostawionych tam nieruchomości nie ma usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji bowiem, gdy już z samego wniosku oraz załączonych do niego kopii dokumentów wynikał brak spełnienia przesłanek określonych w art. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, warunkujących możliwość wydania pozytywnej dla strony decyzji, prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z repatriacją, czy też szacowaniem pozostawionych nieruchomości byłoby wyłącznie niezasadnym przedłużaniem postępowania i narażaniem strony na ponoszenie dodatkowych kosztów, mimo że ostatecznym efektem tego postępowania musiałaby być i tak decyzja odmawiająca uwzględnienia żądania wnioskodawczyni. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku