I SA/Wa 879/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania gminy miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności w/w nieruchomości. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności w/w nieruchomości położonej w [...] przy [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż sporne mienie państwowe pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP na podstawie art. 7 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 97 poz. 568 ze zm.) podlegało wyłączeniu z komunalizacji na mocy art. 11 ust 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla potwierdzenia poglądu iż P. uzyskało prawo zarządu mieniem pozostającym w tamtym czasie we władaniu tego Przedsiębiorstwa bezpośrednio z aktów o jego utworzeniu Wojewoda [...] powołał się w tym względzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła gmina miejska Łódź zaprzeczając możliwości nabywania przed 27 maja 1990 r. przez przedsiębiorstwa państwowe w tym przez P. prawa zarządu nieruchomością bezpośrednio z aktów normatywnych o ich utworzeniu i bez zachowania obowiązującego wtedy trybu. Zdaniem odwołującej się gminy nieruchomości takie należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji następującej z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania gminy miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. – uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27 poz. 197 ze zm.), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r. nr 67 poz. 332 ze zm.), a nie bezpośrednio z wymienionych w odwołaniu ogólnie obowiązujących aktów normatywnych. Ponadto wskazano, że od samego początku swojego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. nr 81 poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane (art. 6 ust. 3 cyt. Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Organ pierwszej instancji tych okoliczności nie wykazał ani nie udokumentował. Powyższe w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo P. uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Ponadto wskazano, iż niezasadne w niniejszej sprawie byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wprowadzającej, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było. Podobnie, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 11 ust 1 pkt 2 tej ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. Ponadto podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w później wydanych wyrokach m.in. z dnia 6 czerwca 2012 r. I OSK 668/11 oraz z dnia 22 października 2014 r. I OSK 593/13 odciął się od stanowiska prezentowanego w cytowanych przez Wojewodę wcześniejszych wyrokach tegoż Sądu - i aktualna linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym względzie ugruntowana. W związku z powyższym stwierdzono, że skoro mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (art. 3 i art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami), to z mocy powyższych przepisów rangi ustawowej należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a nie do P. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. S. A. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, kiedy nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa w osobie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], co wynika z zapisów księgi wieczystej Rep. Hip. [...][...], z której odłączono przedmiotową nieruchomość i zapisano w księdze wieczystej pierwotnie [...] z której nieruchomość została odłączona po podziale i zapisana w księdze wieczysta [...]. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i stwierdzająca nabycie przez gminę miejską [...] z mocy prawa własności nieruchomości. Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, że objęte decyzją Wojewody [...] działki nr [...] i [...] stanowiły na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta wynika z archiwalnych wypisów z ewidencji gruntów oraz z wpisu w księdze wieczystej [...]. Decydujące znaczenie ma tu data wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja a- tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżąca, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P. Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Skoro zatem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną - wynika brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości, to oznacza, że grunt ten należał wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w gminie [...], której dotyczyła decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że o istnieniu zarządu w omawianym znaczeniu można mówić jedynie wówczas, gdy jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. P. S.A. wywodziły swój prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W szczególności powoływanie się w tej materii na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), z której skarżąca [...] wyprowadziła wniosek, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie P., Sąd uznał za niezasadne. Powyższe bowiem przepisy, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, miały charakter abstrakcyjny i nie odnosiły się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można było zatem wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynikało, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności (art. 16). P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji [por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06 (Lex nr 453445) , I OSK 1947/06 (Lex nr 456457) i z dnia 9 września 2008 r., I OSK 1442/07 (Lex nr 511497)]. Należy również zauważyć, że brak również podstaw do wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem – jak twierdzi skarżąca- składniki tego mienia, w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Przy czym również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. - nie zostało ujęte. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji, ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania - które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Z powyższych względów uznając, że skarga nie jest zasadna, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.