I SA/Wa 880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. w P. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu (na skutek uchylenia jego uprzedniego rozstrzygnięcia w tej sprawie decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...]), a także po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez D. prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne nr [...]. Od powyższej decyzji odwołał się P. S. A. w P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący się nie wykazał uzyskania przed dniem 27 maja 1990 roku prawa zarządu spornym mieniem przez C. Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że niewykazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191). Ponadto wskazano, że z uzupełnionego materiału dowodowego tej sprawy, w tym wykazu zmian danych w ewidencji gruntów obrębu [...] w powiązaniu z treścią wiążącego organy administracji postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że od dnia [...] stycznia 1977 r. w tym bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie (aktualnie działki nr [...]) stanowiły własność Skarbu Państwa. Nadto z zarządzenia nr [...] Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] stycznia 1983 r. w sprawie utworzenia państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej pod nazwą "C..." wynika, że nie miało ono w tym czasie statutu organu administracji państwowej ani rządowej Dlatego nie miały i nie mają do tego przedsiębiorstwa zastosowania przepisy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W rezultacie sporne działki nr [...] jako należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji na podstawie innych przepisów stały się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mieniem komunalnym D. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S.A w P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. - art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2) prawa materialnego, tj.: - art. 11 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu jest okoliczność korzystania z mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ww. ustawy przez organy administracji państwowej, a w konsekwencji jego niezastosowanie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii negatywnych przesłanek komunalizacji wyrażonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2015 r. pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy skoncentrował się na kwestiach związanych z określeniem komu przysługiwał tytuł prawny do spornych nieruchomości. Całkowicie zaś pominięte zostały inne okoliczności, których zaistnienie mogłoby stanowić negatywne przesłanki wyłączające komunalizację z mocy prawa, w szczególności tych wynikających z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nieruchomość stanowiąca działki nr [...] służyła tworzeniu rezerw państwowych i gospodarowaniu tymi rezerwami, co należało do kompetencji określonych przepisami prawa organów administracji rządowej, choć bezpośrednia realizacja zadania związana m.in. z magazynowaniem rezerw państwowych i ich okresowa wymianą przypisana była np. C. W celu realizacji tego zadania podmiot ten zorganizował na wspomnianej nieruchomości Zakład Gospodarki Produktami [...], którego działalność w aspektach technicznym i formalno- prawnym objęta była tajemnicą państwową właśnie ze względu na bezpośrednią realizację wspomnianych zadań. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutowi wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 - dalej powoływana jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) stronami tego postępowania, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, mogą być tylko te podmioty, które wykażą, że legitymują się do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim tytułem prawnym, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 953/10). W trakcie całego postępowania administracyjnego strona skarżąca podnosi i wywodzi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działki nr [...] podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Swoje stanowisko uzasadniła w ten sposób, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] służyła tworzeniu rezerw państwowych i gospodarowaniu tymi rezerwami, co należało do kompetencji określonych przepisami prawa organów administracji rządowej, choć bezpośrednia realizacja zadania związana m.in. z magazynowaniem rezerw państwowych i ich okresowa wymiana przypisana była np. C. Poza tym P. S.A był traktowany jak strona postępowania przez cały etap postępowania administracyjnego dotyczącego komunalizacji (doręczano jej decyzje, pisma, rozpoznawano odwołania). Biorąc pod uwagę tę szczególną sytuację, sąd uznał, że P. S.A. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonej decyzji pod katem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego to należy wskazać, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co do zasady decyzja komunalizacja potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma zatem charakter deklaratoryjny. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U nr 22 poz. 99). Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia było objęte komunalizacja z mocy prawa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zatem należy uznać, że w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Nie można także uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej, sporne grunty na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] stały się własnością Skarbu Państwa przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1977 roku. Zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r. wydanym przez Prezydium Rady Narodowej w W. wyrażono zgodę na lokalizację składu hurtowego C. na terenie położonym w E., który to teren stanowi obecnie nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...]. Natomiast zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] stycznia 1983 r. utworzono przedsiębiorstwo użyteczności publicznej pod nazwą "C." ( poprzednik prawny skarżącego). W par. 4 tego zarządzenia określono, że celem działania Przedsiębiorstwa "C." jest realizowanie polityki państwa w zakresie gospodarki produktami naftowymi dla bieżącego zaspakajania potrzeb wszystkich gałęzi gospodarki narodowej, Sił Zbrojnych i ludności w produkty naftowe w ramach bilansów paliw płynnych oraz osiąganie efektywnych wyników ekonomicznych. Są to wszystkie dokumenty jakie zostały złożone przez skarżącą spółkę i jakie były przedmiotem oceny organów administracji. Z tych dokumentów- zdaniem skarżącej spółki- ma wynikać okoliczność, że sporne mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do organów wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis art. 11 omawianej ustawy jest przepisem szczególnym, wprowadzającym wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1120/97, Lex 45062). Ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt, że funkcję organu założycielskiego, czy też nadzorczego nad daną jednostką organizacyjną, władającą mieniem państwowym pełnił np. minister, nie przesądza o tym, że jednostka ta wykonywała zadania, należące do właściwości administracji rządowej. Zasadą jest bowiem, że nie jedynie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny, tj. służenie mienia wykonywaniu wskazanego w przepisie rodzajowi zadań wyłącza to mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Mając na uwadze przywołane wyżej kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania mienia państwowego w dniu 27 maja 1990 r., jako decydujące dla rozstrzygnięcia, czy mienie to służyło w tej dacie wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stwierdzić należy, że mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym w niniejszej sprawie nie służyło wykonywaniu tego rodzaju zadań. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala bowiem na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość tj. działki ewidencyjne [...] służyła tworzeniu rezerw państwowych i gospodarowaniu tymi rezerwami, co należało do kompetencji określonych przepisami prawa organów administracji rządowej, tym samym służyła wykonywaniu zadań publicznych. Samo wskazanie w zarządzeniu Ministra Przemysłu Chemicznego i Lekkiego z dnia [...] stycznia 1983 r. , że celem działania Przedsiębiorstwa "C." (poprzednika prawnego skarżącej) jest realizowanie polityki państwa w zakresie gospodarki produktami naftowymi dla bieżącego zaspakajania potrzeb wszystkich gałęzi gospodarki narodowej, Sił Zbrojnych i ludności w produkty naftowe w ramach bilansów paliw płynnych oraz osiąganie efektywnych wyników ekonomicznych, nie przesądza o tym, że działalność taka była prowadzona na przedmiotowych działkach. Z tych względów Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa.