I SA/Wa 881/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi X na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. A. N. w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia1990r. przez P. A. N. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] – utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. P. A. N. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie swojego wniosku z dnia [...] lutego 1995 r. i wydanie na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...]m2 położonego w [...], przy ul. [...], w obrębie [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. A. N. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu położonego w [...], przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990r. nie pozostawała w zarządzie P. A. N. w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. A. N. w [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 wskazał, iż P. A. N. posiadała prawo użytkowania ww. nieruchomości do dnia [...] grudnia 1980 r. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...] o przekazaniu w użytkowanie czasowe do dnia [...] grudnia 1980 r. terenu położonego przy ul. [...]. Skoro więc decyzja zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) określała termin użytkowania do dnia 3 grudnia 1980 r., to w ocenie Ministra po tej dacie nie mogła stanowić podstawy posiadania ww. prawa przez wnioskodawcę. Akta sprawy nie wskazują natomiast, aby po wygaśnięciu ww. prawa P. A. N. uzyskała prawo do ww. gruntu w formie prawem przewidzianej (decyzja, protokół przekazania itp.). Na fakt, iż w dniu 5 grudnia 1990r. P. A. N. nie przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wskazuje również okoliczność, iż na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] września 1990r., była jedynie jej dzierżawcą, tj. posiadaczem zależnym. Ponadto wskazano, iż na brak prawa zarządu do powyższej nieruchomości wskazują również pisma P. A. N. z dnia 25 maja 1990 r. oraz z dnia 17 lipca 1990 r., w których zawarto prośbę o przekazanie nieruchomości w użytkowanie, bądź dzierżawę. Pisma te jednoznacznie potwierdzają że skoro P. A. N. ubiegała się o przekazanie gruntów w użytkowanie bądź dzierżawę, to w tym dniu nie była zarządcą nieruchomości. Nie została zatem w ocenie organu spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia ww. nieruchomości we wnioskowanym trybie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, iż posiadanie ww. nieruchomości, mimo formalnego wygaśnięcia prawa użytkowania z końcem 1980 r., nie jest tożsame z wykonywaniem zarządu w rozumieniu art. 200 ust. 1 ustawy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż P. A. N. przysługiwało prawo użytkowania ww. nieruchomości, które podlegałoby przekształceniu w zarząd zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127). Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. A. N. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t.), w związku art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77, 80,107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( DZ. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej ugn) warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r., nieruchomości w zarządzie. Z kolei art. 206 ww. ustawy zawiera delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. W dniu 10 lutego 1998 r., na podstawie powyższej delegacji, zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( DZ. U. Nr 232 poz. 120). Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania lub zarządu stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez instytucję z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Podkreślić ponadto trzeba, że w myśl ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Jak wyżej wskazano, sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r. I OSK 929/09). Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby Polska Akademia Nauk, będąca państwową instytucją naukową posiadającą osobowość prawną, legitymowała się prawem zarządu do spornej działki w dniu 5 grudnia 1990 r. Wbrew zarzutom skargi, Decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. w sprawie przekazanie w użytkowanie P. A. N. terenu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 w granicach określonych na załączonym szkicu sytuacyjnym jest decyzją czasową, w której czas trwania użytkowania określono do 31 grudnia 1980 r. Decyzja z dnia [...] stycznia 1972 r. nie mogła zatem stanowić dla P. A. N. podstawy do przekształcenia prawa użytkowania tego gruntu w prawo zarządu z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w myśl art. 87 ust. 1 ( według pierwotnej numeracji), gdyż w tej dacie prawo użytkowania do gruntu położonego przy ul. [...] już nie przysługiwało A. Z tego względu stanowisko wynikające z wyroku NSA z dnia 22 lipca 1993 r. I SA 1180/93 ( ONSA 1994/3/113), że dla zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. nieistotne jest to, czy zarząd ustanowiony był na czas określony, czy też nie, istotne jest jedynie to, aby grunty znajdowały wówczas w zarządzie państwowych osób prawnych- w realiach niniejszej sprawy nie ma zastosowania. Istotna jest tu data 5 grudnia 1990 roku, w której to dacie musiało istnieć prawo zarządu, a skarżący w tej dacie nie legitymował się prawem zarządu. Co więcej z akt sprawy wynika, że na przestrzeni lat P. A. N. w różny sposób próbowała uregulować swoje prawo do gruntu, o czym świadczy zawarcie w dniu [...] września 1990 r. na trzy lata umowy dzierżawy gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2. Niekwestionowany jest natomiast fakt, że P. A. N. nieprzerwanie włada przedmiotowym gruntem od 1972 roku, jednak do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 u.g.n., jak i w trybie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości istotne jest nie władanie w sensie faktycznym, ale wykazanie się władaniem w sensie prawnym i to o określony sposób i na określoną datę. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy istniała jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia. Skarżąca wskazała, że organ z urzędu powinien prowadzić postępowanie dowodowe, a nie tylko opierać się na dowodach przedstawionych przez stronę. Nie określiła jednak, jakie to konkretnie dalsze czynności powinny w jej ocenie zostać podjęte, nie dostrzega ich także sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Była również wzywana do przedstawienia dowodów na istnienie zarządu do przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia( pisma z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r.). Żądanych dowodów organ jednak nie uzyskał. Zatem wbrew twierdzeniu skargi, organy poszukiwały wszelkich dokumentów, które mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu na wyżej wskazany dzień. Odnosząc się do stanowiska skargi co do faktycznego korzystania z nieruchomości przez skarżącą, to wskazać należy z przyczyn podanych wyżej, że nie ma to znaczenia dla oceny przesłanek z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.