I SA/Wa 882/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad jednym dzieckiem M. O., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] września 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. A. D. [...] września 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dzieci: M. i M. O. (obie ur. [...] stycznia 2013 r.). Prezydent m. st. [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] przyznał A. D. prawo do zasiłku rodzinnego na ww. dzieci oraz przyznał prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę M., w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] września 2017 r. Organ I instancji wskazał, że odstąpił od jej uzasadnienia, gdyż jest zgodna z wnioskiem strony. Ponadto nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, przejawiający się w konieczności niezwłocznego udzielenia pomocy. Od powyższej decyzji A. D. wniosła odwołanie. Strona zaskarżyła decyzję organu I instancji , wyłącznie w zakresie orzekającym o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad M. O., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że odmowa przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na jedną z córek jest niezgodna z Konstytucją RP. Ponadto podniosła, że organ przyjął wykładnię prawa sprzeczną ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje m.in. matce lub ojcu, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak, niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 10 ust. 2 ustawy, osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie, niezależnie od liczby dzieci pozostających pod opieką. Kolegium zauważyło, że brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy zostało zmienione ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428) - dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Ustawa zmieniająca, w powołanym wyżej zakresie, weszła w życie 1 sierpnia 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia do ustawy zmieniającej dodatek ten, odkąd istnieje, tj. od 1 maja 2004 r. (jak i funkcjonujący przed 1 maja 2004 r. zasiłek wychowawczy), zawsze był dodatkiem z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego i związanej z tym utraty zatrudnienia. Niezależnie od pojawiającego się orzecznictwa sądowo-administracyjnego całkowicie sprzecznego z celem dodatku, wysokość tego dodatku nie jest i nigdy nie była uzależniona od liczby dzieci, nad którymi rodzic sprawuje opiekę w trakcie urlopu wychowawczego. Niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, rodzic ma prawo tylko do jednego urlopu wychowawczego i z tego tytułu przysługuje ww. dodatek. Preferencją, w przypadku porodów mnogich, jest wydłużony do 36 miesięcy okres pobierania ww. dodatku (przy urodzeniu jednego dziecka jest to okres 24 miesięcy). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 10 ust. 2 ustawy uprawnionemu przysługuje jeden dodatek w wysokości 400 zł, niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jego opieką. Odnosząc się do zarzutów skarżącej SKO w [...] podkreśliło, że o ile w poprzednim stanie prawnym organy opierały się na wykładni celowościowej, dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt l OPS 15/13, o tyle w aktualnym stanie prawnym treść przepisu jest jasna i nie dopuszcza innej wykładni poza literalną. Dlatego też skarżącej przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] A. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zakwestionowała zaskarżoną decyzję tylko w zakresie orzekającym o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad tylko jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. A. D. wniosła o rozpatrzenie jej sprawy zgodnie z przepisami jakie obowiązywały przed nowelizacją ustawy, która miała miejsce w 2017 r. W skardze skarżąca zarzuciła organowi przyjęcie w sprawie błędnego stanu prawnego oraz nieuwzględnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, co doprowadziło do nieprzyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko. Zauważyła, że wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego składany był w latach 2016-2017 kiedy wskazana wyżej uchwała NSA obowiązywała. Wskazała, że we wcześniejszych latach otrzymywała pozytywne decyzje na dzieci urodzone po jednej ciąży, jeżeli chodzi o dodatek z tytułu pozostawania na urlopie wychowawczym, zgodnie ze wskazaną wyżej uchwałą NSA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że A. D. składała odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r., w zakresie jej pkt 3, tj. dodatku do zasiłku rodzinnego, nie kwestionując tej decyzji w pozostałym zakresie. Zatem w zakresie przyznanych skarżącej zasiłków rodzinnych na córki decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2017 r. jest ostateczna. Odnosząc się do meritum sprawy trzeba wskazać, że rację mają organy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, osobie uprawnionej do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko jeden dodatek, niezależnie od liczby dzieci pozostających pod opieką. Zmiana stanu prawnego jaka miała miejsce z dniem [...] sierpnia 2017 r. uniemożliwia przyznanie dodatku tego rodzaju na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Orzekające w niniejszej sprawie organy pominęły jednak to, że wspomniana wyżej zmiana, wprowadzona w art. 6 pkt 5 ustawy zmieniającej, ma zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy, rozpoczynający się od [...] listopada 2017 r. Wynika to z treści przepisu przejściowego, zawartego w art. 17 ustawy zmieniającej. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Trzeba bowiem wskazać, że A. D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwójką dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w dacie [...] września 2016 r. Wniosek ten został zatem złożony na okres zasiłkowy, rozpoczynający się od [...] listopada 2016 r. zatem zmiana art. 10 ust. 2 wprowadzona ustawą zmieniającą, ograniczająca możliwość przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego tylko na jedno dziecko nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie ma stan prawny, obowiązujący przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wobec tego rację ma A. D., że w jej sprawie miała zastosowanie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. W uchwale tej NSA wyjaśnił jak należy rozumień treść art. 10 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2017 r.). NSA wyjaśnił, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Zdaniem Sądu, stanowiska zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 nie podważa stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 września 2017 r. sygn. akt SK 36/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że art. 10 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje do zasiłku rodzinnego wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego bez względu na liczbę dzieci, które narodziły się w wyniku jednego porodu, jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Sąd zwraca uwagę, że uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 ma charakter tzw. uchwały abstrakcyjnej, która wiąże wszystkie składy sądów administracyjnych. Z kolei wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego wiąże jedynie w zakresie sentencji, nie zaś uzasadnienia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdziło konstytucyjność art. 10 ust. 1 ustawy (w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej), w zakresie przyznania dodatku na jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku nie orzekł o niekonstytucyjności art. 10 ust. 1 ustawy, w zakresie przyznania dodatku na więcej, niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Trzeba też wskazać, że wzorcem kontroli w sprawie o sygn. akt SK 36/15 nie były art. 18 w zw. z art. 71 ust. 2 Konstytucji RP, które gwarantują matce po urodzeniu dziecka ochronę i opiekę Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawo do szczególnej pomocy władz publicznych w zakresie określonym przez ustawy. Przepisy te wprowadzają nakaz preferencyjnego traktowania matek w ramach obowiązujących instytucji systemu zabezpieczenia społecznego, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego. Wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy dokonana przez NSA w uchwale o sygn. akt I OPS 15/13 uwzględniała natomiast art. 18 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd miał na uwadze to, że konkluzje zawarte w uzasadnieniach wspomnianej wyżej uchwały NSA i wyroku Trybunału Konstytucyjnego są odmienne. Natomiast poglądy zaprezentowane w sentencji uchwały NSA i w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie zakresu treściowego art. 10 ust. 1 ustawy (w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r.) nie wykluczają się wzajemnie. Pierwszy pogląd uznaje za dopuszczalną taką prokonstytucyjną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy (uwzględniającą regulacje art. 18 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), która daje możliwość przyznania dodatku na więcej, niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Drugi pogląd uznaje za konstytucyjne (według wzorców z art. 31 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) takie zastosowanie przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie art. 10 ust. 1 ustawy, którego skutkiem jest przyznanie dodatku tylko na jedno dziecko urodzone podczas porodu. Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu nie dokonał bowiem powszechnie obowiązującej wykładni przepisu prawa, ponieważ nie miał takich uprawnień. Z poglądów prezentowanych przez NSA i Trybunał Konstytucyjny wynikać może, co najwyżej dysonans interpretacyjny, jeżeli chodzi o treść art. 10 ust. 1 ustawy, w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r. (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1611/16). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w takiej sytuacji należy kierować się, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywatela do państwa, która znalazła swe rozwinięcie proceduralne w art. 8 Kpa, jako zasada pogłębiania zaufania obywatela do organu. Wspomniane wyżej zasady obligują Sąd, jaki i organy administracji publicznej do takiej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy, w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r., która da rezultat na korzyść obywatela. Obywatel nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnie sformułowanej normy prawnej, zwłaszcza obywatel mający prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP). Takim obywatelem jest w niniejszej sprawie A. D. Skoro zatem zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wadliwie zastosowali art. 10 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. (z pominięciem przepisu przejściowego z art. 17 ustawy zmieniającej), to Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 10 ust. 2 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] rozpozna wniosek A. D. z [...] września 2016 r., w części dotyczącej żądania przyznania skarżącej dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi M. O. i M. O. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ I instancji będzie miał na uwadze wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy (w brzmieniu przed 1 sierpnia 2017 r.), zaprezentowaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.