I SA/Wa 885/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska -Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. C. i R. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. C. i R. C. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości obejmującej część działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczoną zgodnie z projektem podziału jako działka [...] o powierzchni [...] ha, wchodzącej w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi wojewódzkiej nr [...] "[...]". Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wskazał, że w toku postępowania ustalono, że nieruchomość nr [...] (w części zajęta pod drogę) w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani gminy lecz była własnością W. Z.. Obecnie w księdze wieczystej nr [...] ujawnione jest prawo własności R.W. i R. małżonków C.. W sporządzonej w dniu [...] października 2018 r. dokumentacji geodezyjnej, zewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], określone zostały granice zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntów W.Z. pod drogę. Z działki nr [...] o powierzchni [...] ha wydzielona została część zajęta pod drogę i ta część oznaczona została jako działka nr [...] o pow. [...] ha i stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Konsekwencją nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa własności gruntów stanowiących działkę nr [...] jest utrata z tym dniem prawa własności do ww. gruntu przez dotychczasową właścicielkę. Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające. Jak bowiem wynika z akt sprawy, na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była W. Z., która zmarła [...] kwietnia 2004 r. i spadek po niej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2004 r. nabyła J. S. (obecnie K.). Obecnie wyłącznymi właścicielami nieruchomości są skarżący, co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...]. Zatem bezspornym jest fakt, że ww. działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151), droga [...] relacji [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października ustawy – przepisy wprowadzające, droga [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Natomiast z mapy z projektem podziału nieruchomości, wraz z protokołem ustalenia granic nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jednoznacznie wynika, że działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego. Analizując niniejszą sprawę pod kątem pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, a więc ostatniej z przesłanek z art 73 ustawy – przepisy wprowadzające, organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo – odbiorczy, sporządzony [...] grudnia 1998 r. zgodnie z którym Powiat [...] przejął zarząd drogi według załączonego wykazu, w którym to droga [...] została wyszczególniona. W aktach znajduje się ponadto opis liniowy drogi z [...] grudnia 1998 r. z którego wynika, że droga [...] posiadała nawierzchnię asfaltobetonową i gruntową ulepszoną, której nawierzchnię wzmocniono w 1995 i 1997 r., a w 1998 r. wykonano liniowe roboty nawierzchniowe. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, iż przesłanki z art.73 zostały spełnione i tym samym należało utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Skarżący w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 3 kwietnia 2020 r., wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 11, 12, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096) – dalej jako k.p.a, w zw. z art 104 §1 i 2 k.p.a i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez: a) nieuwzględnienie, że na przestrzeni o której mowa w zaskarżonej decyzji Powiat [...] nie sprawował władztwa nad przedmiotową nieruchomością w części wykraczającej poza obrys jezdni wymaganego przez art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające, b) pominięcie braku w aktach sprawy środków dowodowych świadczących o sprawowaniu władztwa nad nieruchomością przez Powiat [...] w części wykraczającej poza obrys jezdni, c) zaniechanie ustaleń mający na celu określenie jaka część działki gruntu faktycznie została zajęta pod drogę publiczną, d) ustalenie zakresu władztwa publicznoprawnego na dzień wejścia w życie przepisów wprowadzających w oparciu o protokół ustalenia granic nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., pomimo że sporządzony został w oparciu o stan rzeczy, który miał miejsce w odległej przyszłości względem wejścia w życie ustawy, przez co nie jest przydatny do ustalenia władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. ; przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 11, 12, 77 k.p.a, w zw. z art 104 §1 i 2 k.p.a i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia decyzji faktycznych podstaw pozwalających na określenie przestrzennych granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności sposobu jej urządzenia lub używania oraz ich zasięgu; przepisów prawa materialnego tj. art. 172 §1 k.c, art. 176 §1 i 2 k.c przez pominięcie faktu posiadania działki nr [...], zgodnie z projektem podziału tejże działki i wykazem zmian oznaczonej jako [...], przez skarżących i ich poprzedników prawnych w dobrej wierze od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialno-prawną przesłanką zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich ( Dz. U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151), droga [...] relacji [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października ustawy – przepisy wprowadzające, droga [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Natomiast z mapy z projektem podziału nieruchomości, wraz z protokołem ustalenia granic nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jednoznacznie wynika, że działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. w granicach pasa drogowego. Analizując trzecią przesłankę, bezspornym jest, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], stanowiła własność osoby fizycznej, a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa, sporządzone przez geodetę uprawnionego Z. K., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] października 2018 r. za nr [...]. Z mapy tej wynika, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Dokument ten potwierdza, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 roku nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego drogi publicznej. Skarżący kwestionują wartość dowodową ww. dowodu, ale ich twierdzenie w tym zakresie są gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi materialnymi dowodami. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 ze zm.) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że mapa ta jest dokumentem urzędowym w zakresie ustalenia zakresu przestrzennego władania sporną działką, tj. jej zajęcia pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa została sporządzona przez biegłego geodetę, a wykazane na mapie granice nieruchomości przyjęto wg materiałów ewidencji gruntów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19 wszystkie orzeczenia publik. w CBOSA). Stąd przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została w ocenie Sądu spełniona, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Tym bardziej, że skarżący poza ogólnie sformułowanym zarzutem niepoczynienia przez organy szczegółowych ustaleń w tym zakresie, sami nie wykazują by sposób zagospodarowania nieruchomości przedstawiał się odmiennie, niż przyjęły organy i co potwierdzają przywołane wyżej dowody. Zapewne z tego powodu, że w dacie 31 grudnia 1998 r. nie byli właścicielami spornej działki, stali się jej właścicielami dopiero w 2007 r. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci protokołu zdawczo –odbiorczego z dnia [...] grudnia 1998 r., zgodnie z którym Powiat [...] przejął zarząd według załączonego wykazu (w wykazie została wymieniona droga nr [...]), opis liniowy drogi z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz wykaz stanu drogi. Powyższe dokument jednoznacznie wskazują, że w dacie 31 grudnia 1998 r. to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. Akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Skoro część działki objętej zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej – nr [...] (obecny nr [...]) [...], nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osoby fizycznej, zajęta była w tej dacie drogą publiczną, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia zasiedzenia przez skarżących spornej działki nie mogła być przedmiotem oceny przez organy administracji w przedmiotowej sprawie, gdyż ta kwestia leży poza ich kognicją, może być przedmiotem oceny jedynie przed sądem powszechnym. Wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć również podnoszona przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Trzeba wskazać, że sprawa o nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną kończy się decyzją stwierdzającą przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, co wynika z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Sprawa o ustalenie odszkodowania za grunt w stosunku do którego została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca przejście własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego, o której mowa w art. 73 ust. 1 i 3 ustawy jest sprawą odrębną od sprawy o stwierdzenie nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną. Sprawa odszkodowawcza wszczynana jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. i kończy się decyzją starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (prezydenta miasta). To, czy skarżący czy też ich poprzedniczka prawna złożyli w terminie ustawowym wniosek o odszkodowanie za przedmiotową działkę zajętą pod drogę publiczną, a jeżeli tak to czy ich wniosek jest zasadny, wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, w której Sąd oceniał zgodność z prawem decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z tego powodu, kwestia ta nie może być w tym postępowaniu przedmiotem oceny Sądu. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał uznał związaną z wywłaszczeniem szczególną konstrukcję odszkodowania za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania, pomimo że odszkodowanie to jest wypłacane nie z urzędu, lecz tylko na wniosek byłego właściciela. Trybunał Konstytucyjny uznał także za zgodne z Konstytucją ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. W toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również w ocenie Sądu do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, stan faktyczny sprawy został bowiem skarżący, wyjaśniony zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w sposób umożliwiający zastosowanie norm prawa materialnego, a sam materiał dowodowy zgromadzony w aktach został poddany właściwej ocenie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.