I SA/Wa 887/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia A. B., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa opuszczone gospodarstwo rolne, położone we wsi L. o pow. [...] hektara, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiące własność B. P. oraz Ł. P. Podstawę przejęcia stanowiła ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957r. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961r. Nr 39 poz. 198). Pismem z dnia 4 marca 2008 r. A. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało w/w wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy oraz z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gospodarstwo rolne we wsi L. o pow. [...] hektara stanowiło przedwojenną własność małżonków F. i M. P. Po śmierci w/w osób postanowieniem Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r. sygn. akt [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1959 r. sygn. akt [...], gospodarstwo rolne nabyły na własność dzieci wyżej wymienionych B. P., I. W. oraz A. B. po [...] części każde z nich. B. P. wystąpił następnie o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, (KW nr [...]), w której jako właściciele zostali ujawnieni B. P. oraz jego żona Ł. P. Podstawą wpisu prawa własności był Akt Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 roku wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O., stwierdzający iż B. P. i jego żona Ł. P. stali się właścicielami nieruchomości we wsi L. o powierzchni [...] hektara, oznaczonej jako działki nr [...] wraz z zabudowaniami - w całości, wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (DZ. U. nr 27, poz. 250 ze zm.). Organ pierwszej instancji wskazał, że Naczelnik Gminy w J. wydając decyzję z dnia [...] września 1979 r. o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego we wsi L. o pow. [...] hektara miał na uwadze zapisy w księdze wieczystej, zgodnie z którą jedynymi właścicielami nieruchomości byli B. i Ł. P. A. B. nigdy nie została ujawniona w księdze wieczystej jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, zatem nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania. Mając na uwadze treść przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., uznając, że wnioskodawca nie jest stroną w postępowaniu, organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] września 1979, nr [...]. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła A. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez wybiórcze potraktowanie dowodów ujawnionych w sprawie, opierając postanowienie jedynie na wpisach w księdze wieczystej nieruchomości położonej na L., pomijając dowód z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...]. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 61 a k.p.a., gdy z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpiła osoba nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Przyjmuje się, iż interes prawny określony w art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego, nie zaś procesowego, gdyż może on wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także prawa cywilnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wojewoda [...] zauważył, że A. B. dowodząc swojego uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. powołała się na postanowienie o stwierdzeniu dziedziczenia gospodarstwa rolnego, wydane przez Sąd Powiatowy w O. w dniu [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1959 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że wchodzące w skład spadku po F. i M. P. gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyli: syn B. P. w [...] części, córka I. W. w [...] części oraz córka A. B. w [...] części. Ze zgromadzonych dokumentów w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Naczelnik Gminy w J. wydając decyzję z dnia [...] września 1979 r. posiadał informację o ówczesnych właścicielach przejmowanej nieruchomości z Państwowego Biura Notarialnego w O. (zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1979r. o wpisach w księdze wieczystej KW nr [...]) oraz z Wojewódzkiego Biura Geodezji w O. (odpisy nieruchomości gruntowej z dnia [...] czerwca 1979r.). W dokumentach tych jako właścicieli podano B. i Ł. P. Wpis do księgi wieczystej o właścicielach przejętej nieruchomości poczyniono w oparciu o wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Akt Własności Ziemi w dniu [...] czerwca 1973 r., a więc już po dacie wydania postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972., sygn. akt [...]. Podstawę prawną wydania Aktu Własności Ziemi stanowiły art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (ust.1). Natomiast rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od pięciu lat, stali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki wymienione wyżej. Jeżeli natomiast uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następowało tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej dziesięć lat (ust.2). Z Aktu Własności Ziemi wynika zatem wprost, że B. i Ł. P. nabyli własność nieruchomości z mocy prawa. Przedstawione przez wnioskodawczynię postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego wydane przez Sąd Powiatowy w O. w dniu [...] lutego 1972., sygn. akt [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1959 r. sygn. akt [...] stanowi jedynie dowód na to, że gospodarstwo rolne po F. i M. P. na podstawie ustawy nabyli B. P., I. W. oraz córka A. B. w momencie otwarcia spadku (w chwili śmierci spadkodawcy), a więc na długo przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. Tymczasem, jak wykazano wyżej, między otwarciem spadku a przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej wyłącznymi właścicielami byli B. i Ł. P. Tytuł ich własności nie wynikał ze spadkobrania, ale z otrzymanego Aktu Własności Ziemi, którego legalność nigdy nie została skutecznie zakwestionowana. Stwierdzić zatem należy, że organ administracji wydający orzeczenie w postępowaniu zwyczajnym prawidłowo zakreślił krąg właścicieli. Powyższe świadczy o tym, że gospodarstwo rolne, położone we wsi L. o pow. [...] hektara, zapisane w księdze wieczystej nr [...] w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa stanowiło wyłączoną własność B. i Ł. P., a nie A. B. czy I. W. Uznać zatem należy, że A. B. nie wykazała interesu prawnego i tym samym nie może być stroną postępowania administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 61 a k.p.a. należało odmówić wszczęcia na jej wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie A. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest ona stroną postępowania, mimo, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że ma ona interes prawny w tym postępowaniu. W skardze zarzuciła również naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a poprzez wybiórcze potraktowanie dowodów ujawnionych w sprawie i wydania postanowienia tylko i wyłącznie w oparciu o wpisy ksiąg wieczystych nieruchomości położonej w Likusach, pomijając postanowienie Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...]. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu dziedziczenia gospodarstwa rolnego oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [...]. Uzasadniając skargę strona wyjaśniła, że uważa, że przysługuje jej status strony postępowania administracyjnego, a jej uprawnienie wynika bezpośrednio z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r., sygn. akt [...] na skutek którego stała się w [...] części uprawnioną do gospodarstwa rolnego po F. i M. P. Skarżąca wskazała, że gospodarstwo rolne, którego dotyczy postępowanie stanowiło przedwojenną własność F. i M. P., po ich śmierci gospodarstwo nabyły dzieci B. P., I. W. oraz A. B. Na wniosek ówcześnie prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo B. P., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. wydało Akt Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r., na podstawie którego dotychczasowi użytkownicy B. P. i Ł. P. postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego w O. z dnia [...] listopada 1973 r., z mocy prawa stali się właścicielami tego gospodarstwa. Skarżąca wskazała również, że na skutek wniosku B. P. z dnia [...] listopada 1973 r. Państwowe Biuro Notarialne w dniu [...] listopada 1973 r., założyło księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciele zostali wpisani B. i Ł. P. Skarżąca zauważyła, że już na tym etapie postępowania poczyniono błędy, gdyż powinna ona zostać uwzględniona w zapisach ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. A. B. wskazała również, że w czasie kiedy zapadła bezprawna decyzja z dnia [...] września 1979 r., zamieszkiwała w domu położonym na terenie przedmiotowego gospodarstwa. Podkreśliła, że nigdy nie złożyła oświadczenia, iż wyzbywa się swojej własności lub komukolwiek ją przekazuje. Jak również nigdy nie zrzekła się swojej części przypadającego jej spadku. Zdaniem skarżącej ustalenia poczynione w księdze wieczystej nieruchomości są niezgodne z istniejącym stanem prawnym. Uważa, że mimo, że nie jest wpisana w księdze wieczystej nie można jej odmawiać przymiotu strony, bo wynika ono z treści prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak wpisu w księdze wieczystej oznacza, iż istnieje sprzeczność stan prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że niezasadny jest wielokrotnie podnoszony w skardze zarzut, że zapisy w księdze wieczystej KW nr [...] są niezgodne z istniejącym stanem prawnym i z tego powodu nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może być usunięta jedynie w drodze odpowiedniego postępowania cywilnego, a organy administracji nie posiadają kompetencji w tym zakresie. Na marginesie organ wskazał, że legalność Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r., nigdy nie została skutecznie zakwestionowana. Dodał również, że organy nie mogły uznać legitymacji A. B. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. w sytuacji, gdyby jej interes prawny miał wynikać jedynie z faktu, że była właścicielką nieruchomości przejętej na własność Państwa. Taka praktyka, zdaniem organu prowadziłoby do konieczności ustalenia każdoczesnego właściciela przejętej nieruchomości, niezależnie od daty kiedy nią władał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2009 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.p.s.a. Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...] stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi , że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie zdaniem Sądu rozstrzygnął organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji o braku przymiotu strony u skarżącej. Okoliczność związana z dziedziczeniem przez A. B. udziału w spadku po jej rodzicach - w tym gospodarstwa rolnego wchodzącego w jego skład, przesądza jedynie o tym, że na datę śmierci jej rodziców, która to jest datą tożsamą z datą otwarcia spadku po nich, nabyła do spadku prawo, które stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] lutego 1972 r. sygn. akt [...], uzupełniającym postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1956 r. sygn. akt [...]. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowego gospodarstwa rolnego, aż do daty 4 listopada 1971 r.(data wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz.U. Nr 27, poz. 250 ), bowiem na tę datę mocą Aktu Własności Ziemi wydanego w dniu [...] czerwca 1973 r., własność przedmiotowego gospodarstwa rolnego nabyli z mocy prawa B. i Ł. P. W dacie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. ) stanowiło ono własność w/w, a legalność Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r. nigdy nie została zakwestionowana. Na mocy w/w Aktu dokonano stosownego wpisu prawa własności w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organy słusznie uznały domniemanie prawdziwości tego wpisu, które może zostać obalone jedynie w wyniku postępowania wszczętego przed sądem powszechnym w trybie art. 10 przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. nr 707 z 2013 r.-tekst jednolity) o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Z powyższego zatem wynika, że organy prawidłowo ustaliły krąg uczestników przedmiotowego postępowania, wykluczając z niego A. B., która nie wykazała interesu prawnego i tym samym nie mogła być stroną niniejszego postępowania. W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. z wniosku skarżącej A. B. nie narusza art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a.. Art. 61a § 1 k.p.a. należy w takiej sytuacji traktować jako przepis prawa materialnego, gdyż stanowił on podstawę prawną rozstrzygnięcia organu, a art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa" (zob. wyrok NSA z dnia 4.01.2011 r., I OSK 1083/10, LEX nr 744927). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.