I SA/Wa 887/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko –Własnościowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dalej SKO,na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej kpa, oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w [...] ul. [...] - utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] ([...]) zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. SKO wskazało, że 15 listopada 2013 r. Gmina [...] wniosła do Sądu Okręgowego w [...] pozew o rozwiązanie zawartej aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A Nr [...] umowy o oddanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste nieruchomości w odniesieniu do działek opisanych szczegółowo w uzasadnieniu postanowienia - w stosunku do której w [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 16 września 2013 r. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W związku z powyższym do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Okręgowy należało zawiesić postępowanie dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ wyjaśnił, że należało zbadać, czy rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny - w trybie art. 33 ust. 3 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83). SKO przytoczyło art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśniło, że wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego warunkuje uprzednie rozstrzygnięcie innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia takiego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji jest niemożliwe. Musi więc istnieć bezpośredni związek przyczynowy między merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Kolegium podało, że złożenie przez Gminę [...] w dniu 18 listopada 2013 r. do Sądu Okręgowego w [...] pozwu o rozwiązanie ze skarżącym umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem jest nieruchomość, o przekształcenie której wnosi skarżący spowodowało, że fakt przysługiwania skarżącemu uprawnień użytkownika wieczystego stał się sporny. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd powszechny w trybie art. 33 ust. 3 ugn stanowi zagadnienie wstępne względem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że zagadnienie istnienia prawa użytkowania wieczystego jest kluczowe dla oceny możliwości jego przekształcenia w prawo własności. Sądowy spór co do istnienia prawa użytkowania wieczystego jest okolicznością determinującą postępowanie o przekształcenie go w prawo własności. Przekształcić można prawo, które istnieje, a formalne uruchomienie trybu zmierzającego do jego rozwiązania jest zagadnieniem wstępnym mającym pierwszeństwo przed podjęciem rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazała, że powodem zawieszenia postępowania jest pozew do sądu powszechnego o rozwiązanie zawartej aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Skarżąca podniosła po pierwsze, że data wydania zaskarżonego postanowienia i złożenia pozwu jest identyczna ([...]). Postanowienie to mogło być zatem wydane w dacie skutecznego złożenia powództwa. Zawiesić postępowanie można dopiero wtedy, gdy sąd przyjmie sprawę do rozpoznania. Po drugie, ww. powództwo nie będzie mogło być rozpoznawane z uwagi na art. 177 § 1 pkt 3 kpc, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte bezspornie wcześniej i to jego wynik determinuje postępowanie przed sądem powszechnym. Nadto, sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w dniu [...] ([...]), który oddalił powództwo Gminy [...]. Oznacza to, że w zakresie objętym wyrokiem Spółdzielnia korzysta z ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W ww. wyroku Sąd m.in. stwierdził, że naruszenie przez spółdzielnię terminów rozpoczęcia robót nie było z jej winy i nie wypełniało znamienia oczywistej sprzeczności, o którym mowa w art. 240 kc. Skarżąca stwierdził, że działanie Gminy [...] jest obliczone jedynie na zyskanie na czasie i zniweczenie toczącego się postępowania w bezprawny sposób. Skarżąca odwołała się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. (V CKN 1284/00) wskazującego, że "Jeżeli użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. 1999 r. Nr 65 poz. 746 ze zm.) po wytoczeniu przez właścicieli nieruchomości (Skarb Państwa lub gminę) powództwa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to postępowanie administracyjne w przedmiocie przekształcenia powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia sprawy sądowej". Skarżąca podkreśliła, że w tej sprawie była odwrotna sytuacja, gdyż wniosek o przekształcenie złożono wcześniej niż powództwo. Na marginesie dodała, że podjęła budowę po wyroku Sądu Apelacyjnego, co czyni rzekomo wytoczone powództwo bezzasadnym, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2010 r. (V CSK 414/2009). Zdaniem skarżącej, wytoczone powództwo nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z 3 października 2014 r. skarżąca ponownie podkreśliła, że [...] organ zawiesił ww. postępowanie, a pozew został złożony [...], co oznacza, że w dacie wydania postanowienia podstawa do zawieszenia nie istniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było co najmniej przedwczesne. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] zawieszające z urzędu – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaznaczyć należy, że przesłanki zawieszenia postępowania - będącego instytucją procesową wstrzymującą merytoryczne rozpoznanie sprawy w przypadkach wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. - winny być interpretowane ścieśniająco. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie będzie zatem podstaw do zwieszenia toczącego się postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia, nawet wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Regulacja z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, wskazuje, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Tak więc samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Zasadnie również wyjaśniło SKO - powołując się na przeważające w orzecznictwie sądowym stanowisko - że w sprawie toczącej się w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynik postępowania sądowego o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 501/11, LEX nr 1082773; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt I SA/Wa 2246/12; LEX nr 1323572). Z powyższego - zdaniem Sądu – wynika, że podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o cyt. regulację będzie miała miejsce również w przypadku złożenia pozwu o rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, po wszczęciu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc powyższą argumentację do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że wprawdzie w toku postępowania skarżąca okoliczności tej nie podnosiła, niemniej w skardze wywiodła, że sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] w sprawie o sygnaturze [...] oddalającym powództwo Gminy [...], a więc w zakresie objętym ww. wyrokiem "Spółdzielnia korzysta z ochrony powagi rzeczy osądzonej. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał to stanowisko oświadczając, że pozew złożony w dniu [...] dotyczy w części tych samych działek, które były przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w wyżej powołanym wyroku. W związku z powyższym dla oceny zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie niezbędne będzie sprawdzenie przy jej ponownym rozpoznaniu, czy pozew złożony przez Gminę [...] w dniu [...] o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego – co wymaga podkreślenia w części - zawartej w dniu [...] (Rep.[...]) pomiędzy Gminą [...] a skarżącą nie dotyczy w części tych samych działek, które były już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia [...]. Jeśli tak, to będzie to stanowiło przeszkodę do zawieszenia postępowania w tej części. Wprawdzie słusznie zauważa skarżąca, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] zostało wydane przedwcześnie, bo przed złożeniem ww. pozwu (data Biura Podawczego Sądu Okręgowego w [...] –[...]), jednak okoliczność ta – pomimo ewidentnego uchybienia - pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, skoro pozew został złożony (znajdował się w obrocie prawnym) przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Z podanych przyczyn, to jest wobec co najmniej przedwczesnego zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 2 wyroku stanowi zaś art. 152 p.p.s.a.