I SA/Wa 890/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz G. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. G. złożyła skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [..] lutego 2016r. o odmowie wznowienia postępowania na żądanie skarżącej w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez L. N. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. B. N. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 1 grudnia 2009 r. B. N. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w związku z kwerendą dokumentów w archiwach polskich i ukraińskich. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek B. N. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pouczył stronę o treści przepisu art. 98 § 2 k.p.a. Postanowienie zostało doręczone B. N. w dniu [...] grudnia 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...], w związku z niezłożeniem przez B. N. wniosku o podjęcie postępowania w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, umorzył ww. postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznał za wycofane. G. G. pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. (data wpływu) złożyła wniosek "o ponowne wszczęcie postępowania w mojej sprawie", ze względu na nowe okoliczności i dowody. Pismem z dnia 14 maja 2015 r. organ wojewódzki wskazał, że wniosek G. G. z dnia 23 kwietnia 2015 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wpłynął po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Ponadto wezwał G. G. do wypowiedzenia się, czy podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. (data wpływu) G. G. wskazała, że "podtrzymuje wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty". Zaznaczyła również, że została pominięta przez organ wojewódzki w postępowaniu prowadzonym na wniosek B. N. Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. organ wojewódzki poinformował stronę o uprawnieniach przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją nr [...] z dnia [....] lipca 2015 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia G. G. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawczym nie złożyła wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. G. G. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji pismem z dnia [...] lipca 2015 r. do Ministra Skarbu Państwa za pośrednictwem Wojewody [...]. Podniosła, iż pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. nie składała wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, lecz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., ze względu na nowe dowody w sprawie, pozyskane z archiwów polskich i ukraińskich. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie wniosku G. G. z dnia 23 kwietnia 2015 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek strony z dnia 23 kwietnia 2015 r. (data wpływu), uzupełniony pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. (data wpływu), o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015r., ze względu na pominięcie jej jako strony w ww. postępowaniu oraz ze względu na nowe dowody i okoliczności. Uwzględniając stanowisko zawarte w ww. decyzji organu odwoławczego, Wojewoda [...] rozpatrzył wniosek G. G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o odmówił wznowienia postępowania na żądanie G. G. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez L. N. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. G. G. wniosła zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...], nie zgadzając się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego i analizie akt sprawy, Minister Skarbu Państwa wskazał, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. B. N. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez L. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości S., obecnie [...]. Niniejsze podanie nie budziło wątpliwości w zakresie identyfikacji strony postępowania, ponieważ brak jest w nim jakiejkolwiek wzmianki o tym, że B. N. działa, także w imieniu innych osób. Zdaniem organu odwoławczego złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych spadkobierców. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., w przeciwieństwie do uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.) brak jest wymogu, że stronami postępowania w sprawach "mienia zabużańskiego" są wszyscy spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o rekompensacie w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 2 tej ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa spadkobierca lub osoba wskazana przez pozostałych spadkobierców. Oznacza to, że każdy spadkobierca powinien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a w imieniu innych może to uczynić jedynie na podstawie pełnomocnictwa. Czym innym jest bowiem pojęcie osoby uprawnionej do rekompensaty, a czym innym osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, natomiast prawo to może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy nie wynika by G. G. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jak również by B. N. działał w jej imieniu i na jej rzecz. Nie można zatem uznać, że G. G. była Stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, w związku z niepodjęciem przez B. N. postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na niezłożenie przez G. G. wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r., jej uprawnienie do żądania otrzymania prawa do rekompensaty wygasło. Utraciła ona zatem również legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. G. G. złożyła skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa w Warszawie z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. [...] o odmowie wznowienie postępowania zarzucając jemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzucała naruszenie: -art.7 k.p.a. gdyż w rażący sposób narusza słuszny interes skarżącej; -art. 8 k.p.a. poprzez wyrażanie zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzji i postanowieniach Wojewody [...]/ i Ministra Skarbu Państwa do skarżącej na tle takich samych stanów faktycznych i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej; - art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie skarżącej w roku 2015 r. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały istotny wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; -art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie skarżącej w roku 2015 jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2015 r. -art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; -art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zebranych w dacie wydania postanowienia; -art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie wznowienia postępowania administracyjnego pomimo, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym; -art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez nie wznowienia postępowania administracyjnego pomimo, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nr [...]z dnia [...] lutego 2015 r. Organ wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi kryteriami należało uznać, że podlega ono uchyleniu wraz z postanowieniem organu I instancji. Powodem uwzględnienia skarg i uchylenia postanowień organów obu instancji jest naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zabużańską", a także przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. Powołane naruszenie polegało na uznaniu przez organy, iż każdy ze spadkobierców powinien złożyć w terminie określonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy oddzielny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP. Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku, stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3 tej ustawy, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Podnieść trzeba, iż powołane przepisy ustawy zabużańskiej wywoływały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże, w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014r., I OSK 2993/12, z dnia 16 lipca 2014 r., I OSK 3130/12, z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 642/11, z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i IOSK 1494/11, z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12, z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12 oraz z dnia 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13 dostępne w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tego poglądu, złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż - przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną - wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych. Okoliczność zaś jedności stosunku materialnoprawnego przesądza o tym, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. Przyjmuje się, iż w postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zaś twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., I OSK 2993/12). Powołany pogląd sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Ponadto, jak przyjmuje się w powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, z konstrukcji art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r. aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania. Następnie - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. - zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać w tym miejscu trzeba ponadto na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, który przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi natomiast brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowane wezwanie organu w trybie art. 6 ust. 6 ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady już od momentu złożenia wniosku przez jedną z uprawnionych osób, znani są organowi pozostali spadkobiercy, którzy również posiadają uprawnienie do żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., I OSK 682/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż - jak wynika z akt administracyjnych - wnioskiem z dnia 12 grudnia 2008 r. B. N. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak już wskazano powyżej, z art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie wynika aby stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty musiały zostać złożone od razu w terminie ustawowym przez wszystkich współuprawnionych. Stosowny wniosek może być złożony przez jeden podmiot. Obowiązkiem zaś organu jest ustalenie wszystkich stron postępowania, zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji - umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Początkowo organ w ten właśnie sposób traktował G. G., doręczając jej m.in. pouczenie oraz odpis postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ zmienił następnie swoje stanowisko przyjmując błędnie, że ww. nie była stroną niniejszego postępowania, naruszając tym przepisy ustawy zabużańskiej, to jest art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz przepisy postępowania, to jest art. 10 k.p.a. Organ błędnie zatem przyjął, że skarżąca nie ma interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez L. N. w miejscowości S., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec powyższego, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. Ponownie rozpoznając sprawę, obowiązkiem organu będzie wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) i zbadanie przesłanek merytorycznych (art. 151 k.p.a. i nast.) a nie ograniczanie się jedynie do kwestii formalnych (braku interesu prawnego wnioskodawczyni). Ze wskazanych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.