I SA/Wa 892/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skarg J. W. i M. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. W tym miejscu zastrzec jedynie należy, że w sentencji postanowienia z [...] kwietnia 2016 r. błędnie wskazano, że rozpatrzono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lutego 2016 r., zamiast z [...] lutego 2016 r., jak być powinno. Sąd traktuje to jednak jako oczywistą omyłkę pisarską, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności sprawy. J. W., jeden ze spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R., wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. (M.P. Nr 30 poz. 111) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych: a) R. – własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych właścicieli, b) S. – własność A. S. i c) Z. – własność firmy Z Sp. z o.o. w Z., w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., zwanego dalej "orzeczeniem". Na skutek modyfikacji pierwotnego wniosku (podzielenia go na części) obecne postępowanie dotyczy żądania o wydanie orzeczenia częściowego, w zakresie 13 parceli. Minister Zdrowia decyzją z [...] października 2011 r. stwierdził nieważność orzeczenia w zakresie [...] dawnych parceli, szczegółowo określonych w decyzji, a w stosunku do 1 dawnej parceli stwierdził wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z [...] stycznia 2014 r. uchylił swoją decyzję w zakresie 10 dawnych parceli i uznał, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie utrzymał własną decyzję w mocy. Na skutek skarg: Instytutu [...] w W., M. M. oraz J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z [...] października 2011 r. Ponownie rozpoznając wniosek w ww. części Minister Zdrowia wydał w dniu [...] lutego 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. oraz Z. w pkt a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., w zakresie [...] działek i zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego, celem ustalenia skuteczności nabycia przez Instytut [...] w W. Oddział Terenowy w R. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych, na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 45 poz. 244) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19 poz. 81). Organ podniósł, że w odniesieniu do nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr [...] oraz [...] konieczne jest ustalenie, czy wpis prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz wpis prawa własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych – dokonany na podstawie powołanego uprzednio art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. na rzecz Instytutu [...] w W. Oddział Terenowy w R. wywołał nieodwracalne skutki prawne. Przy czym organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14, wskazując, że stanowi on, iż ocena nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do właściwości sądu powszechnego. Stwierdził, że podobnie wypowiedział się Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z [...] lipca 2015 r., [...]. Minister Zdrowia uznał, że, jako organ administracji publicznej, nie ma interesu prawnego w domaganiu się dokonania powyższego ustalenia. Interes prawny w tym zakresie posiadają wnioskodawcy, w związku z czym uzasadnione jest zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził ponadto, ze ocena nieodwracalności skutku prawnego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w toku postępowania okazało się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego sądu powszechnego. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł adwokat T. P., pełnomocnik J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T. , M. T. i K. S. Organowi zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wydanie merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2016 r. Organ uzasadnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 20 sierpnia 2015 r. jednoznacznie wskazał, że ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych (w tym przypadku badanie podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej prawa wieczystego użytkowania) nie należy do właściwości organów administracji, ani sądu administracyjnego, tylko do sądu powszechnego. Konieczne stało się zatem zobowiązanie wnioskodawców do ustalenia, w ramach sądowego postępowania cywilnego, skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych przez Instytut [...] w W. Oddział Terenowy w R., na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Taka bowiem podstawa prawna widnieje w księgach wieczystych, a organ nie ma interesu prawnego w powyższym ustaleniu. Minister dodał, że wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania i zobowiązując wnioskodawców do wystąpienia do sądu cywilnego, w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, nie miał na celu przewlekania postępowania, a jedynie wypełniał wytyczne, wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 892/16. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 100 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wydanie merytorycznej decyzji w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny. W opinii skarżącego nie ma żadnych podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od sądu cywilnego. Minister Zdrowia usiłuje zbadać kwestię ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do przedmiotowych [...] działek, w związku z nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez Instytut [...] w W. Tyle, że akta postępowania zawierają wszelkie dokumenty związane z tą czynnością, tak więc oceny prawnej może niewątpliwie dokonać Minister Zdrowia i nie jest w tym zakresie konieczne żadne rozstrzygnięcie sądu cywilnego. Z art. 64a ust. 2 ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych wynika, że nabycie mienia zawsze następuje nieodpłatnie, co przesądza, że nie jest ono chronione na gruncie wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie natomiast z jednolitym orzecznictwem Sądów Administracyjnych takie nabycie nie powoduje "nieodwracalnych skutków prawnych", w rozumieniu art. 156 § 2 in fine k.p.a. Ponadto, wszelkie czynności wykonywane na gruncie art. 64a ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych stanowią jedynie "obrót" w obrębie podmiotów Skarbu Państwa, budżetowych. Przy takim obrocie nie występuje ani dobra wiara, ani żadna odpłatność. Skargę na powyższe postanowienie wniósł także M. M. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 893/16. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Zdrowia z [...] lutego 2016 r., w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia w całości i dalszego merytorycznego prowadzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, w części dotyczącej przedsiębiorstwa R. (część "a") w zakresie 13 dawnych parceli, albowiem to do obowiązku organu administracyjnego należy dokonanie oceny prawnej skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję administracyjną; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu i zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo, iż w sprawie brak jest przesłanek warunkujących konieczność zastosowania wskazanego przepisu, albowiem nie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależne jest rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji merytorycznej; - naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14; - naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że niezbędne jest zawieszenie niniejszego postępowania oraz zobowiązanie stron do wystąpienia do sądu powszechnego. Odpowiadając na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z 21 lipca 2016 r., I SA/Wa 893/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy I SA/Wa 892/16 i I SA/Wa 893/16 oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 892/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie, ustalony przez organ nadzoru, jest bezsporny. Do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia, czy w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14, organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie skuteczności nabycia przez Instytut [...] w W. Oddział Terenowy w R. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r., I SA/Wa 1148/14, dotyczyła stosowania art. 156 § 2 k.p.a. (w aspekcie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia) w okolicznościach sprawy toczącej się z wniosku J. W. i innych spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa tegoż przedsiębiorstwa w zakresie 13 dawnych parceli, w skład których wchodzą obecnie między innymi nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym Instytutu [...] w Warszawie Oddział Terenowy w R. wraz z prawem własności budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych, nabyte na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 45 poz. 244) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19 poz. 81). WSA w powołanym wyroku z 20 sierpnia 2015 r. wyjaśnił, że "Przechodząc do oceny nieodwracalności skutków prawnych ocenianego orzeczenia w aspekcie podstawy prawnej dokonanych wpisów do ksiąg wieczystych jako użytkownika wieczystego Instytutu [...] w W. na podstawie przepisu art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 244 ze zm.), stwierdzić zdaniem Sądu należy, że okoliczność dokonania przywołanego wpisu nie oznacza sama przez się, że doszło do nieodwracalności skutków prawnych. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że doszło w przypadku parcel będących w użytkowaniu wieczystym Instytutu do nieodwracalnych skutków prawnych. Wpis prawa wieczystego użytkowania ma charakter deklaratoryjny, a zbadanie podstawy takiego wpisu należy do sądu powszechnego, który zobowiązany jest rozważyć treść art. 64 a ust. 1 i 2 ustawy oraz zweryfikować czy do dokonania wpisu wieczysto-księgowego konieczne było wydanie w tym zakresie przez organ administracji decyzji deklaratoryjnej. Powyższe oznacza, że wyrok sądu powszechnego mógłby stanowić zagadnienie wstępne dla postępowania administracyjnego (tu nadzwyczajnego). Przywołany przepis ustawy (art. 64a ust. 1 i 2) zakłada, że Skarbowi Państwa przysługuje bezsporny tytuł prawny do gruntu oraz, że przepisy ustępu 1 nie naruszają praw osób trzecich, co w sprawie niniejszej wobec zaistnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 18 marca 1948 r. nie można przyjąć za spełnienie ustawowej przesłanki" (str. 19-20 uzasadnienia wyroku). Mówiąc najkrócej WSA w powołanym wyroku stwierdził, że okoliczność dokonania w księgach wieczystych wpisu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Instytutu [...] w W. nie oznacza sama przez się, że doszło do nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia z [...] marca 1948 r. To, czy prawo użytkowania wieczystego oraz własność budynków i naniesień w tym wypadku powstały z mocy ustawy (z mocy art. 64a ustawy z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych – Dz. U. z 1989 r. Nr 45 poz. 244) może ocenić tylko sąd powszechny, a nie organ i jest to w tej sprawie zagadnienie prejudycjalne. Czy stanowisko to jest słuszne, czy nie, nie należy do oceny sądu w tej sprawie. Jeśli strony uważały inaczej, mogły zaskarżyć wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2015 r. w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale tego nie uczyniły i wyrok stał się prawomocny. Była to jedyna droga do zmiany oceny prawnej zawartej w wyroku z 20 sierpnia 2015 r., jeśli strony uważały ją za niewłaściwą. Obecnie podnoszone argumenty przeciwko zawieszeniu postępowania należy uznać co najmniej za spóźnione, w świetle cytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku przestaje wiązać tylko w trzech przypadkach: gdy nastąpi zmiana stanu prawnego po wydaniu wyroku, gdy zmianie ulegną istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub gdy wyrok zostanie uchylony w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Jeśli zatem w ramach związania oceną prawną uznamy, że zaistniał w postępowaniu nadzorczym prejudykat uzasadniający zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to za słuszne należy uznać także stanowisko organu nadzoru, że to nie on, a wnioskodawcy postępowania, posiadają interes prawny do wystąpienia z odpowiednim powództwem do sądu powszechnego. Jest to bowiem sytuacja analogiczna do tej, o jakiej mowa w uzasadnieniu uchwały NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 (ONSAiWSA 2015/5/82). NSA uznał tam między innymi, że "Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania." Wobec powyższego, uznając że żaden zarzut podniesiony w skargach nie może odnieść skutku w świetle art. 153 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skarg, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.