I SA/Wa 894/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H., J. R. i A. B. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylił własne postanowienie z [...] listopada 2020 r. nr [...] i zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] marca 1950 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zabudowana nieruchomość położona w [...] przy [...], ozn. nr hip. [...], stanowiła własność C. K., co do [...] części oraz J. K. i S. G. ([...]) w częściach równych, co do [...] części. Prezydent orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. odmówił przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy [...], ozn. nr hip. [...]. J. H., J. R. i A. B. (dalej jako "skarżące") w dniu [...] marca 2013 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. Wnioskodawcy udokumentowali swoje następstwo prawne po jednej ze współwłaścicielek nieruchomości – J. K. Minister Finansów decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 kwietnia 1968 r.", stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa [...] części (udziału S. G.) w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 219/18) oddalił skargę na decyzję z [...] grudnia 2017 r. Minister Finansów zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] wszczął postępowanie w sprawie zastosowania do przedmiotowej nieruchomości przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w zakresie udziałów we własności te nieruchomości należących uprzednio do J. K. oraz C. K. Następnie Minister Finansów decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zastosowania do przedmiotowej nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r., w zakresie udziałów w prawie własności nieruchomości należących uprzednio do J. K. oraz C. K. Od decyzji tej wniesiony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie drugoinstancyjne prowadzone jest przez Ministra Finansów pod nr [...]. Minister postanowieniem z [...] listopada 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zastosowania do ww. nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r., w zakresie udziałów we własności nieruchomości należących uprzednio do J. K. oraz C. K. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało przejście własności mienia na rzecz Skarbu Państwa, zaś po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Obowiązkiem organu jest natomiast prawidłowe ustalenie stron postępowania, co oznacza, że niezbędne jest zbadanie, czy w stosunku do nieruchomości znajduje zastosowanie ustawa z 9 kwietnia 1968 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2020 r. skarżące wniosły o jego zmianę lub uchylenie oraz o wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wniosku podniosły, że ze względu na obecne uregulowanie własności w księdze wieczystej nieruchomości poprzez ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela, postępowanie nie powinno zostać zawieszone. Ponadto wskazano na uchybienia Ministra polegające na braku sygnatury sprawy, organu lub sądu, od którego orzeczenia organ uzależnia wynik niniejszej sprawy, a także stwierdzono, że wystarczający jest status ostateczności sprawy, a nie prawomocności, którego wymaga organ. Minister postanowieniem z [...] lutego 2021 r. uchylił własne postanowienie z [...] listopada 2020 r. i zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że nie kwestionując zasadności zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji, zaistniała konieczność uchylenia tego postanowienia z uwagi na jego skierowanie do J. I., niebędącej stroną postępowania, co stanowiło o wadliwości postanowienia w tym zakresie. Następcami prawnymi dotychczasowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. J. K. oraz C. K. są obecnie skarżące. Postępowanie to nie dotyczy natomiast S. G. [...] (i jego następców prawnych) w związku z otrzymanym przez niego odszkodowaniem za udział w prawie własności nieruchomości. Uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ zauważył, że zgodnie z art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Wskazywana decyzja jest podstawą ujawnienia Skarbu Państwa w dziale [...] księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości za którą wypłacono odszkodowanie. Zatem przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego (którego celem jest wynagrodzenie szkód) powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Prowadzone przez Ministra Finansów postępowanie (w pierwszej instancji pod nr [...], zaś w drugiej instancji pod nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia, na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do przedmiotowej nieruchomości, będącej w przeszłości w części własnością J. K. oraz C. K., ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, gdyż jego rezultat wpłynie na zakres podmiotowy nadzorczego postępowania administracyjnego. Stanowi zatem prejudykat dla ww. postępowania. Prawomocne zakończenie postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, pozwoli w sposób prawidłowy ustalić strony postępowania, co jest obowiązkiem organu prowadzącego daną sprawę. Skoro więc ww. sprawa nadal pozostaje w toku należało zawiesić niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Ministra Finansów w drugiej instancji. Inaczej mówiąc, jeżeli w toku ww. postępowania ustalono by, że J. K. oraz C. K. otrzymały odszkodowanie za swój udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, wówczas skarżące nie byłyby uprawnione do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżące wniosły o jego uchylenie w zakresie pkt 2, tj. w zakresie zawieszenia postępowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art.124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niewskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz brak precyzyjnego określenia, że zawieszenie ma miejsce z uwagi na oczekiwanie na wynik postępowania indemnizacyjnego [...] prowadzonego przed Ministrem Finansów, a nie każdego innego lub zainicjowanego dopiero w przyszłości innego postępowania indemnizacyjnego przed Ministrem Finansów; 2. art. 16 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez organ wymogu uzyskania prawomocności orzeczenia, które wyda Minister Finansów w zakresie postępowania indemnizacyjnego, w sytuacji gdy organ może prowadzić dalej postępowania bez konieczności jego zawieszenia, już gdy Minister Finansów wyda decyzję ostateczną, bez konieczności uzyskania w rozumieniu art. 16 § 1 i § 3 K.p.a. statusu decyzji prawomocnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną pkt 2 zaskarżonego postanowienia, co jasno wynika z treści uzasadnienia, stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W poddanym kontroli Sądu postanowieniu, Minister uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom (w tym C. K. oraz J. K.) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy [...], ozn. nr hip. [...], zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Ministrem Finansów, dotyczącego zastosowania do ww. nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w zakresie udziałów we własności tej nieruchomości należących uprzednio do J. K. oraz C. K. Zauważyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt administracyjnych potwierdza bowiem prawidłowość stanowiska organu, że zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zależy, w rozumieniu ww. przepisu, od wyjaśnienia, czy J. K. oraz C. K. otrzymały od Skarbu Państwa w ramach układów indemnizacyjnych odszkodowanie za swoje udziały w nieruchomości w zamian za ich własność, a w konsekwencji czy następcom prawnym tych osób przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności odmownego orzeczenia dekretowego. Zauważyć należy, że ustawa z 9 kwietnia 1968 r. przewiduje w art. 2 wydanie przez Ministra Finansów decyzji administracyjnej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zaś decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. Ustawa ta odwołuje się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, które określa jako umowy zawarte przez rząd polski z rządami innych państw. Chodzi o takie umowy, których postanowienia dotyczyły przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw obywateli państw obcych, ale także uregulowania roszczeń obywateli państw obcych z tym związanych. Nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że celem wymienionej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz w istocie miała ona na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, właścicielom nieruchomości/następcom prawnym właścicieli zaproponowano, czy też wypłacono odszkodowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 769/11 i z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSK 2/98). Inaczej rzecz ujmując, przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało utratę roszczeń majątkowych do mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie. Z faktu, że były właściciel (współwłaściciel) zdecydował się na skorzystanie z dobrodziejstwa układu, wynika tym samym, że zrzekł się on wszelkich roszczeń do nieruchomości, a co za tym idzie roszczenia te nie mogły wchodzić w skład masy spadkowej, ani być przedmiotem umów cywilnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3403/01 niepubl.). Zasadnie zatem Minister orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że od postępowania prowadzonego przez Ministrem Finansów zależy, czy wnioskujące o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, mogły skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Utrata interesu prawnego określonego podmiotu do żądania stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia (skarżących) będzie związana ewentualnie z faktem zrzeczenia się przez byłego właściciela nieruchomości [...] (poprzedników prawnych skarżących) roszczeń majątkowych związanych z taką nieruchomością. Oznacza to, że w opisanym stanie sprawy wynik postępowania toczącego się przed Ministrem Finansów pod nr [...] na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], jest w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r. Pozwoli bowiem na ustalenie, czy skarżące posiadają interes prawny w kwestionowaniu tego orzeczenia. Dlatego też w ocenie Sądu, Minister prawidłowo stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1950 r., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed Ministrem Finansów w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Za niezasadny należy uznać przy tym zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie w sentencji zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz brak precyzyjnego określenia, że zawieszenie ma miejsce z uwagi na oczekiwanie na wynik postępowania indemnizacyjnego [...] prowadzonego przed Ministrem Finansów. Powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jasno wynika, jaka była podstawa prawna zawieszenia oraz że postępowanie to zawieszono do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Ministrem Finansów pod ww. numerem. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przez organ art. 16 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadniony wymóg uzyskania prawomocności orzeczenia, które wyda Minister Finansów w zakresie postępowania indemnizacyjnego. Zauażyć trzeba, że dopiero prawomocne zakończenie postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. pozwoli ustalić, czy skarżące posiadają legitymację do kwestionowania orzeczenia dekretowego. Jak już wskazano powyżej, jeśli w sprawie prowadzonej przez Ministra Finansów ustalone zostałoby, że byłe właścicielki nieruchomości zdecydowały się na skorzystanie z dobrodziejstwa układu indemnizacyjnego, to tym samym zrzekły się one wszelkich roszczeń do nieruchomości, a co za tym idzie roszczenia te nie mogły wchodzić w skład masy spadkowej, ani być przedmiotem umów cywilnoprawnych. Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organ rzetelnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, które skutkowało zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.