I SA/Wa 894/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania U. J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że o braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką. Organ wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego i z przeprowadzonego dodatkowego postępowania uzupełniającego wynika, że matka skarżącej zamieszkuje odrębnie i nie wyraża zgody na wspólne zamieszkanie ze skarżącą. Matka skarżącej w listopadzie 2013 r. miała amputowaną nogę powyżej kolana z uwagi na [...], natomiast w górnej części ciała jest sprawna. Ma też protezę nogi i gdy używa protezy, po mieszkaniu porusza się przy balkoniku. Matka skarżącej stara się sama siadać na wózku inwalidzkim, samodzielnie się nim porusza po mieszkaniu. mama. Nie jest pampersowana w ciągu dnia, natomiast na noc zakłada pieluchomajtki z uwagi na problem z nietrzymaniem moczu. Jest w stanie samodzielnie sobie przygotować kanapki, wziąć owoc czy przekąskę z lodówki. Natomiast obiady przygotowuje odwołująca co drugi dzień. Odwołująca podała, że mama sama dawkuje i przyjmuje leki kardiologiczne dwa razy dziennie, sama także podaje sobie [...] dwa razy dziennie, natomiast [...] odwołująca bada z mamą rano. Odwołująca stwierdziła, że mama pozostaje tylko pod opieką lekarza rodzinnego, wizyty odbywają się średnio raz w miesiącu, lekarz przychodzi do domu, mierzy mamie ciśnienie. Odwołująca podała, że do mamy przychodzi między godz. 8 a 9. Odwołująca zeznała, że zanim przyjdzie do mamy, to mama korzysta samodzielnie z przenośnej toalety, którą ma przy łóżku. Pomaga mamie w toalecie porannej, ubraniu się. Następnie podaje mamie śniadanie, które mama spożywa samodzielnie. Około godz. 13-14 odwołująca podaje mamie obiad, czasem zjada obiad razem z mamą. Odwołująca zeznała, że po obiedzie mama odpoczywa, a ona wychodzi, mniej więcej co drugi dzień, na zakupy, również wtedy robi zakupy dla siebie, załatwia jakieś swoje sprawy. Potem wraca do mamy i około godz. 18-19 podaje mamie kolację, pomaga w toalecie wieczornej, potem mama kładzie się spać, a odwołująca wraca do swojego domu. Odwołująca podała również, że wychodzi z mamą przy dobrej pogodzie na spacer – wtedy mama używa protezy i o kuli schodzi na dół i tam siada na wózek. Skarżąca podała, że w 1986 r. podjęła pracę w [...] w [...], gdzie pracowała do czasu likwidacji zakładu pracy w 2015 r. Po likwidacji zakładu pracy w 2015 r., przez rok przebywała na zasiłku dla bezrobotnych, natomiast w 2017 r. przez 3 miesiące pracowała w [...]. Po powrocie z [...] próbowała znaleźć pracę, podejmowała się prac dorywczych. Jest cały czas zarejestrowana w urzędzie pracy, jednak nie ma dla niej żadnych ofert pracy. Poszukiwała pracy także we własnym zakresie, ale bezskutecznie. Nawet [...] grudnia 2022 r. była w urzędzie pracy na spotkaniu z doradcą i też nie zaproponowano jej żadnej oferty pracy. Kolejne spotkanie z doradcą w urzędzie pracy ma w lutym 2023 r. Odwołująca podała, że rozważała usługi opiekuńcze i orientowała się w tej kwestii w MOPS, ale jeszcze nie rozmawiała na ten temat z mamą. Nadto odwołująca zeznała, że jest osobą zdrową, nie ma przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia z uwagi na swój stan zdrowia. Nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższych okoliczności nie ma wątpliwości, w ocenie Kolegium, że w sytuacji odwołującej nie zachodzi przypadek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 2014 r. niepełnosprawność matki odwołującej istnieje od 2013 r., natomiast odwołująca pozostawała w zatrudnieniu do 2015 r., tj. do czasu, gdy stosunek pracy uległ rozwiązaniu z uwagi na likwidację zakładu pracy. Potem odwołująca pracowała jeszcze w 2017 r. przez 3 miesiące w [...]. Kolegium nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że odwołująca nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, lecz z uwagi na trudności w znalezieniu pracy. Odwołująca zeznała bowiem, że po powrocie z [...] próbowała znaleźć pracę, podejmowała się prac dorywczych. Cały czas jest zarejestrowana w urzędzie pracy, jednak nie ma dla niej ofert pracy. Nawet [...] grudnia 2022 r. była w Urzędzie Pracy na spotkaniu z doradcą i też nie zaproponowano jej żadnej oferty pracy, zaś kolejne spotkanie z doradcą ma w lutym 2023 r. Poszukuje również pracy we własnym zakresie, ale bezskutecznie. Tym samym brak jest w tym przypadku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej odwołującej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie muszą być spowodowane tylko i wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.). Wprawdzie matka odwołującej posiada znaczny stopień niepełnosprawności i jest niesamodzielna w pewnych sferach życia, a odwołująca wspiera swoją matkę w codziennym funkcjonowaniu i otacza swoją opieką, jednak częstotliwość wykonywanych czynności opiekuńczych nie wiąże się z koniecznością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia czy też uniemożliwia podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Świadczona przez odwołującą opieka nad matką nie ma bowiem charakteru ciągłego, sprawowana jest o określonych porach. Jak odwołująca zeznała pomaga matce przy toalecie, w ubieraniu się, co rano bada matce [...], przygotowuje posiłki, sprząta, pierze, robi zakupy i opłaty związane z mieszkaniem, wykupuje leki, kontaktuje się z lekarzem. Zdaniem Kolegium przedstawiony wykaz czynności opiekuńczych odnosi się do standardowych czynności dnia codziennego. Takie obowiązki opiekuńcze, nie mogą być postrzegane i uznawane za czynności wymagające stałej, całodobowej dyspozycyjności odwołującej, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Opisane czynności przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Również zapewnienie wizyt lekarskich nie wymaga od odwołującej zaprzestania aktywności. Z zeznań odwołującej wynika, że matka odwołującej pozostaje tylko pod opieką lekarza rodzinnego, a wizyty odbywają się średnio raz w miesiącu, zaś lekarz przychodzi do domu. Co także istotne w niniejszej sprawie, matka odwołującej nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowana, samodzielnie porusza się po mieszkaniu na wózku inwalidzkim, samodzielnie spożywa posiłki. Jest w stanie samodzielnie także przygotować sobie kanapki. Sama dawkuje i przyjmuje leki, sama także podaje sobie [...]. Z kolei przy toalecie odwołująca pomaga matce dwa razy dziennie, rano i wieczorem, zaś [...] mierzy raz dziennie. Natomiast czynności polegające na gotowaniu, sprzątaniu, praniu, robieniu zakupów, opłat to zwykłe czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie rodzin pracują i to w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro w sprawie brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a brakiem aktywności zawodowej skarżącej, to zdaniem Kolegium skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Skargę na decyzję Kolegium wniosła U. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga, w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wniesiono ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powoływanej dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z powyższych regulacji, przepis art. 17 ust. 1 ustawy określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Z powołanego przepisu wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wskazaną w ustawie. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazać nadto należy, że w art. 3 pkt 22 ustawy, ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 ustawy. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, wskazać należy, że badanie przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2015 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji, odbyło się w oparciu o oświadczenia przedstawione przez wnioskodawczynię w toku postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do roku 2015, w którym rozwiązaniu uległ stosunek pracy z uwagi na likwidację zakładu pracy, w którym pracowała. Następnie skarżąca jeszcze pracowała w 2017 r. przez 3 miesiące w [...]. W aktach administracyjnych znajduje się zaś orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej z [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, że stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2013 r. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że rezygnacja przez skarżącą z aktywności zawodowej jest wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad matką. Rację ma więc organ odwoławczy, który twierdzi, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, lecz z uwagi na trudności w znalezieniu pracy. Skarżąca zeznała bowiem, że po powrocie z [...] próbowała znaleźć pracę i podejmowała się prac dorywczych. Cały czas jest zarejestrowana w urzędzie pracy, jednak nie ma dla niej ofert pracy. Nawet [...] grudnia 2022 r. była w urzędzie pracy na spotkaniu z doradcą i też nie zaproponowano jej żadnej oferty pracy. Umówiona była też na kolejne spotkanie z doradcą w lutym 2023 r. Skarżąca poszukuje pracy również we własnym zakresie, ale jak dotąd bezskutecznie. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak aktywności zawodowej skarżącej spowodowany jest trudnościami w znalezieniu pracy a nie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z powyższego wprost wynika, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia. Omawiane świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, lecz jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oznacza to, że nawet jeżeli konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy sprawowana opieka faktycznie uniemożliwia osobie ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, aktywność zawodową. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika ponadto, że sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w powołanym przepisie art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca wprawdzie wspiera swoją matkę w codziennym funkcjonowaniu i otacza swoją opieką, jednak częstotliwość wykonywanych czynności opiekuńczych nie wiąże się z koniecznością całkowitej rezygnacji z zatrudnienia czy też uniemożliwia podjęcie pracy w ograniczonym jej wymiarze. Świadczona przez odwołującą opieka nad matką nie ma bowiem charakteru ciągłego, sprawowana jest o określonych porach. Skarżąca pomaga matce przy toalecie rano i wieczorem, w ubieraniu się, rano bada matce [...], przygotowuje posiłki, wykupuje leki, kontaktuje się z lekarzem – wizyty odbywają się średnio raz w miesiącu i wówczas lekarz przychodzi do domu. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że takie obowiązki opiekuńcze, nie mogą być postrzegane i uznawane za czynności wymagające stałej, całodobowej dyspozycyjności skarżącej, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Opisane czynności przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Również, co istotne, matka skarżącej nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowana, samodzielnie porusza się po mieszkaniu na wózku inwalidzkim, samodzielnie spożywa posiłki, sama dawkuje i przyjmuje leki, sama także podaje sobie [...]. Natomiast czynności polegające na gotowaniu, sprzątaniu, praniu, robieniu zakupów, opłat, są standardowymi czynnościami dnia codziennego, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy członkowie rodzin pracują i to w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustalony stan sprawy wskazuje, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Z akt sprawy nie wynika również, aby opieka nad matką była powodem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad matką. Niepodejmowanie lub rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia nie wynika z konieczności sprawowania opieki nad matką, lecz to trudności w znalezieniu jakiejkolwiek pracy zarobkowej powodują brak aktywności zawodowej skarżącej. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką. Dodać trzeba, że w skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazano, aby istniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. W konsekwencji, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi niezasadne, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.