I SA/Wa 898/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba ( spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. I. Z., wystąpiła o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], spowodowanej przebiegiem podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]. Wskazała, że jest następcą prawnym poprzednich właścicieli tej nieruchomości. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz I. Z., a następnie Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] maja 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] wskazaną na wstępie decyzją odmówił ustalenia na rzecz I. Z. odszkodowania za straty z tytułu zmniejszenia wartości ww. nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i nr [...], na skutek założenia i przeprowadzenia gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawczyni nabyła prawo do wskazanej nieruchomości w drodze umowy darowizny po S. Z., a nie w wyniku nabycia praw do spadku po A. i Z. H. małż. Z.. Nie posiada zatem legitymacji do występowania o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, dokonanego decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] maja 1984 r., nr [...], zezwalającej [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa w [...] na wstęp na okres jednego roku od dnia wydania decyzji, w celu budowy gazociągu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła I. Z.. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana, na podstawie art. 128 ust. 4, w zw. z art. 124 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Według tego ostatniego ustępu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie organu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 124, art. 128, art. 129 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją z [...] lipca 1984 r., nr [...] Główny Architekt Województwa [...] zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania terenu z [...] maja 1984 r., nr [...] i udzielił pozwolenia na budowę gazociągu magistralnego na terenach położonych w gminach: [...],[...],[...],[...]. Następnie decyzją z [...] maja 1984 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...], na podstawie art. 25 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolił [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa w [...] na wstęp na okres jednego roku, od dnia wydania niniejszej decyzji, na nieruchomości wymienione w wykazie właścicieli gruntów i map ewidencji gruntów gminy [...], w celu budowy gazociągu wysokiego ciśnienia. Roszczenie odszkodowawcze należy więc rozpatrywać w świetle obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa nieruchomość pierwotnie stanowiła własność A. i Z. H. małż. Z.. Na podstawie aktu notarialnego z [...] października 1995 r. nieruchomość ta została darowana na rzecz S. Z.. Następnie umową notarialną z [...] maja 2007 r. wnioskodawczyni stała się właścicielką działki nr [...]. W ocenie Wojewody organ prawidłowo ustalił, że I. Z. nie stała się właścicielem nieruchomości w ramach następstwa prawnego, określanego mianem sukcesji uniwersalnej, bowiem nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnych właścicieli A. i Z. H. małż. Z.. Organ powołał przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2885/17, który wskazał, że roszczenia odszkodowawcze przysługują tylko osobom wywłaszczonym. W niniejszej sprawie z roszczeniem mogli wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być natomiast osoba, która nabyła tę nieruchomość w drodze umowy cywilnej (darowizny) po wybudowaniu ww. urządzeń. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. Roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy darowizny. Tym samym nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Nie zawarła również dodatkowego porozumienia w sprawie przeniesienia uprawnienia do żądania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającego ją orzeczenia Starosty [...] w całości. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 124, art. 128, art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, że I. Z. nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, położonej w miejscowości [...], dz. ew. nr [...], spowodowanego założeniem i przeprowadzeniem gazociągu wysokiego ciśnienia [...], - naruszenie art. 84 kpa., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniżenie przez biegłego ds. szacowania wartości nieruchomości wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości ww. nieruchomości, spowodowanego założeniem i przeprowadzeniem gazociągu wysokiego ciśnienia [...], - naruszenie art. 84 kpa., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie powołania biegłego ds. gazownictwa w celu ustalenia powierzchni pasa eksploatacyjnego wokół gazociągu, powierzchni strefy kontrolowanej wokół gazociągu, powierzchni nieruchomości, na której nie wolno wznosić budynków, budowli, urządzeń, dokonywać zadrzewiania, upraw rolnych, powierzchni drogi dojazdowej do gazociągu oraz na okoliczność jakie czynności dotyczące gazociągu i jak często winien wykonywać [...] na nieruchomości, - naruszenie art. 86 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w szczególności w zakresie stanu fizycznego przedmiotowej nieruchomości, ograniczeń w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości, - naruszenie art. 86 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w zakresie stanu fizycznego przedmiotowej nieruchomości, ograniczeń w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając według tych kryteriów zaskarżoną decyzję należy uznać, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem rozpoznania przez sąd w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za zmniejszenie wartości działki nr [...] o pow. [...] ha na skutek wybudowania na niej podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia [...]. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121 ze zm. dalej ugn) odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (ust. 5 pkt 1); na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (ust. 5 pkt 2); gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5 pkt 3). W związku z tym, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] zezwalająca na wejście na teren w związku z budową gazociągu wysokiego ciśnienia została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974.10.64 ze zm. ) należy ustalić czy dyspozycje wyżej powołanych przepisów art. 129 ust. 5 mają zastosowanie w sytuacji, gdy ograniczenie własności nieruchomości nastąpiło po rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bez ustalenia odszkodowania, a właściciel (bądź jego następca prawny) domaga się ustalenia tego odszkodowania na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniając to zagadnienie Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13 publik. CBOSA). Niezależnie od powyższego w tym miejscu wskazać trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi czy uprawnioną do odszkodowania, może być osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nie legitymowała się tym tytułem w czasie zaistnienia zdarzenia (tu w 1984r.). W myśl art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei art. 128 ust. 4 stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Po myśli art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Oznacza to, iż osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ugn, – jest "osoba wywłaszczona", czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym takim uprawnionym na zasadach ogólnych, jest także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Godzi się zauważyć, że taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 ugn, który w odniesieniu do takich żądań (roszczeń) – jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – jednoznacznie przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W ocenie Sądu takie również podmioty – poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym – są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie (tu: za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przeprowadzeniem linii gazociągu). Nie mają natomiast tego uprawnienia podmioty, które nabyły nieruchomość w drodze tzw. sukcesji syngularnej. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art.128 ust. 1 ugn roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a właścicielem nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej został następca prawny, to może on także zgłosić takie roszczenie. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, które znajduje oparcie w orzecznictwie, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej (por. m.in. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2018 r., I OSK 1735/17 i z 31 stycznia 2019 r., I OSK 972/17 publik. CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w dacie wybudowania urządzeń infrastruktury przesyłowej tj. w 1984 r., skarżąca nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreśla bowiem, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka o nr ewid. nr [...] ( dawniej nr [...] i nr [...]) stanowiła poprzednio własność Z. i A. małż. Z., następnie Z. Z. i J. B.. Od [...] października 1995 r. do [...] maja 2007 r. jej właścicielem był S. Z., na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1995 r. nr rep. [...]. Następnie aktem notarialnym z [...] maja 2007 r. Rep. A nr [...] S. Z. darował skarżącej I. Z. niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] ha. Okoliczności te są bezsporne, zostały również wskazane we wniosku skarżącej z [...] grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania Odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania organ II instancji powołał się na orzecznictwo. z którego wynika, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości, a nie każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się ona już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (tu: po wybudowaniu gazociągu)". Stanowisko to sąd w składzie orzekającym w całości akceptuje. Na podstawie analizy powyżej przywołanych przepisów żądać odszkodowania mógł ten, który szkody doznał lub jego następcy prawni pod tytułem ogólnym. Nie można tym samym przyjąć, iż nabywca nieruchomości już zagospodarowanej i obciążonej służebnością gruntową nabywa także wierzytelność o zapłatę odszkodowania za straty wynikłe przy działaniach związanych z budową gazociągu. Nabył on bowiem nieruchomość, na której gazociąg już był posadowiony. Przeniesienie prawa własności nieruchomości stanowi rodzaj sukcesji pod tytułem szczególnym i powoduje przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, ale tylko w sferze cywilnoprawnej, nie dotyczy to zaś sfery publicznoprawnej i istniejących w jej ramach uprawnień i obowiązków. Zatem strat tych nie mogła w żadnym razie ponieść skarżąca, bowiem żadna regulacja nie daje podstaw do uznania, że nabywając nieruchomości nabywa też roszczenia o zapłatę odszkodowania za straty jakie na skutek działań podmiotów trzecich poprzedni właściciel doznał na nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że kwestia objęcia nieruchomości stanowiących poprzednio własność Z. i A. małż. Z. decyzją z 1984 r. nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona, ale kwestia ta w istocie nie była sporna, gdyż ani organ ani uczestnik [...] S.A nie kwestionowali, że gazociąg przechodzi przez działkę nr [...] wskazaną we wniosku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii jest zbędne. Jak wskazano wyżej, I. Z. nie jest legitymowana do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi dotyczącymi ograniczenia własności działki wskazanej w jej wniosku, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż nie była jej właścicielem w dacie władczej ingerencji. Ta przesłanka jest w zupełności wystarczająca do wydania decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania na podstawie ww. przepisu. Powyższa konstatacja spowodowała brak zasadności odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a odnoszących się do sposobu ustalenia odszkodowania. W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.