I SA/Wa 90/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr: [...] (KW nr [...]). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek położonych w [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 7, art. 8, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na błędnym ustaleniu podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. Ponadto w ocenie skarżącej spółki Wojewoda [...] naruszył art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1711/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2860/12 i wyjaśnił, że wykładnia powołanego przepisu, którą proponuje odwołująca się spółka, jest niezgodna z treścią art. 34, który nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że aby skarżąca spółka mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania gruntu, musi on stanowić własność Skarbu Państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości państwowej położonej w granicach administracyjnych Miasta [...]. Decyzja komunalizacyjna wydawana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał, a zatem od dnia 27 maja 1990 r. Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r., w związku z czym Minister Inwestycji i Rozwoju obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zaznaczył, że pozostawanie przedmiotowego gruntu w posiadaniu skarżącej spółki według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia, skoro sporne działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r. oraz obecnie. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I - przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czyli: - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., która powinna zostać uchylona, - art. 7 oraz 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz uznanie, że decyzja dotycząca ustanowienia opłat za zarząd nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu, II - naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czyli: - art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianych i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...], natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...], - art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. Nr 26, poz.138, ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności. W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podsumowując, skarżąca spółka stanęła na stanowisku, że przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których skarżąca nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo do zarządu, nie były w jej zarządzie jest błędne. Skoro bowiem grunty skarżącej z mocy prawa znajdowały się właśnie w jej zarządzie, to nie można przyjmować, że jednocześnie były one zarządzane przez inny podmiot (zarządcę drogi). Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza w ocenie strony skarżącej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania powołane w skardze. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1311). Zgodnie z treścią art. 34, 34a i art. 35 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...]. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich. Grunty, o których mowa, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.). Nabycie praw, o których mowa, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów tych wynikają 3 przesłanki, które muszą być spełnione by skarżąca spółka mogła zostać uwłaszczona wnioskowanymi nieruchomościami. Przesłankami tymi są następujące okoliczności: - grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia, jest własnością Skarbu Państwa, - grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu [...], - do przedmiotowego gruntu przedsiębiorstwo [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Podkreślić, przy tym należy, że wymienione przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia skarżącej spółki wnioskowanymi działkami na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości państwowej położonej w granicach administracyjnych Miasta [...]. Jak zasadnie podniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzja komunalizacyjna wydawana na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona potwierdzenie dokonanych z mocy prawa zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał, a zatem od dnia 27 maja 1990 r. Oznacza to, że w wyniku komunalizacji, od dnia 27 maja 1990 r. wnioskowane działki nie były już własnością Skarbu Państwa, lecz własnością gminną. Natomiast określony w art. 34 powołanej wyżej tryb uwłaszczenia dotyczy jedynie gruntów, które według stanu na dzień 27 października 2000 r. były własnością Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie nie została zatem spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 powołanej ustawy. W tej sytuacji brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki, niezależnie od spełnienia pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie (posiadania przedmiotowego gruntu przez skarżącą spółkę w dniu 5 grudnia 1990 r. i braku dokumentów o przekazaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej spółki spornych gruntów w formie prawem przewidzianej). Dopóki zatem w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, dopóty brak jest możliwości skorzystania przez skarżącą spółkę w stosunku do tej nieruchomości z przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". W tej sytuacji przedstawione w skardze zarzuty dotyczące ewentualnych źródeł prawa zarządu spółki do spornych nieruchomości nie mogą wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą skutku. Dodatkowo jedynie, ze względu na postawione w skardze zarzuty, wyjaśnić należy, że prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych do spornych nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06, I OSK 187/07, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). Z powyższych przyczyn poglądy przedstawiane przez skarżącą spółkę, wskazujące na możliwość kreacji zarządu bądź użytkowania ex lege uznać należy za nieuprawnione. Nie kreuje również prawa zarządu konkretną nieruchomością przywoływany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]". Zgodnie z treścią ust. 2 tego przepisu mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało bowiem, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu tego przedsiębiorstwa w stosunku do konkretnych nieruchomości. Tym samym także zarzut naruszenia przez organ powołanego przepisu uznać należy za chybiony. Podkreślić jednocześnie należy, że wymóg legitymowania się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu jest konsekwencją obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów, określających tryb ustanawiania zarządu czy użytkowania gruntów, a konkretnie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Także postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 80 (pierwotnie 87) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa jest o tyle nieuzasadniony, że przepisy te nie mają znaczenia dla ustalenia istnienia zarządu skarżącej spółki przedmiotowymi działkami. Przepis ten w ust. 1 dotyczył bowiem państwowych jednostek organizacyjnych, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 sierpnia 1985 r.) legitymowały się dokumentem potwierdzającym prawo użytkowania, którego [...] nie posiadały. Jeżeli zaś chodzi o ust. 2 tego artykułu, który przewiduje przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy ich posiadaczom, którzy nie legitymują się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianej, to zauważyć należy, że [...] nie dysponują decyzją o przekazaniu im przedmiotowych działek w trybie określonym w tym przepisie (czyli decyzji terenowego organu administracji państwowej, która stanowiła podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej). Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, w tym m.in. art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji prawidłowo wskazał i wyjaśnił również fakty i dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.