I SA/Wa 907/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Z., D. Z. i G. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A., D. i G. Z., od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości o pow.[...], położonej w W., obecnie oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działek o numerach [...] i (2) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1966 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji zatwierdziło podział nieruchomości położonej w W., pochodzącej z nieruchomości [...]. Według ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U.R.P. Nr 35, poz. 240, z późn. zm.), podział uzależniano od pozwolenia władzy, które warunkowała bezpłatnym odstąpieniem na cele publiczne do 20% dzielonego gruntu (art. 5 i 13 ustawy). Dlatego aktem notarialnym z dnia 21 marca 1968 r. (Rep. A/b-I-1812/68) S. Z. przekazała bezpłatnie Skarbowi Państwa [...], z przeznaczeniem pod ulicę. Wnioskiem z dnia 23 lutego 2007 r., uzupełnionym dnia 27 lipca 2007 r., A. Z. wystąpiła o zwrot nieruchomości, wniosek poparł jej mąż – S. Z. w dniu 27 lipca 2007 r., a później jego spadkobiercy - synowie D. i G. Z. w dniu 30 lipca 2010 r. Przedmiotem żądania zwrotowego są obecne działki ewidencyjne będące własnością Skarbu Państwa oznaczone numerami [...], położone w W. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent m. W. odmówił zwrotu nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] marca 1968 r. od S. Z., z uwagi na niepełną legitymację wnioskodawców do uzyskania zwrotu nieruchomości. Wniosek złożyli wyłącznie A. i S. małżonkowie Z., a przed zakończeniem postępowania wniosek poparli D. i G. Z.. Mimo wezwań organu pierwszej instancji, ubiegający się o zwrot nie wykazali swej legitymacji formalnym stwierdzeniem nabycia spadku. Prezydent W. podkreślił, iż uprawnieni do uzyskania zwrotu są wyłącznie wszyscy poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie wszyscy ich spadkobiercy. Za nieistotną uznał darowiznę, mocą której poprzednia właścicielka darowała synowi i synowej (...) działkę nr [...]. Po pierwsze, w dacie zawarcia umowy (dnia [...] października 1974 r.) darczyńca nie był już właścicielem ówczesnej działki nr [...], skoro w 1968 r. działkę nabył Skarb Państwa. Po drugie, uprawnionymi do zwrotu są wyłącznie poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy, natomiast przelew roszczenia o zwrot jest niedopuszczalny. Żądanie zwrotu jest zaś czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, toteż działanie wnioskodawców na rzecz wszystkich uprawnionych wymagałoby wyraźnego oświadczenia upoważniających. Organ wielokrotnie wzywał strony, aby uzupełniły i formalnie wykazały swą legitymację, czego nie dokonały, dlatego w tych okolicznościach odmówiono im zwrotu nieruchomości. Wojewoda [..] podał, że osobą, która odstąpiła na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości dzielonej w 1968 r. (94 m²) była S. Z., która zmarła dnia [...] września 1989 r. Mimo wielokrotoych wezwań organu pierwszej instancji, wnioskodawcy nie potwierdzili nabycia spadku po poprzedniej właścicielce. Ze złożonego przez wnioskodawców w niniejszej sprawie "wniosku C. K., o polubowny dział spadku, pozostałego po Rodzicach Stron tj. W. i S. Z. wynika, że stwierdzenie nabycia spadku po poprzedniej właścicielce nastąpiło w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po jej mężu - w postanowieniu Sądu Rejonowego[...], natomiast z tego samego wniosku o dział spadku wynika, że spadkobiercami S. Z. są dzieci:[...]. Zdaniem Wojewody [...], nie budzi wątpliwości, że spadkobiercami S. Z. są: [...]. Tak więc, zdaniem Wojewody [...], udział w niniejszym postępowaniu wzięli jedynie wnioskodawczyni i spadkobiercy wnioskodawcy, natomiast spadkobierców poprzedniej właścicielki formalnie nie ustalono, zatem nie tylko nie poparli oni wniosku zwrotowego, ale niemożliwe było ich wezwanie, skoro nie wiadomo nawet, o które osoby chodzi. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że bezspornie stroną aktu notarialnego, zawierającego umowę sprzedaży z dnia [...] marca 1968 r., była S. Z., jako ówczesna właścicielka nieruchomości, nie zaś jej syn i synowa. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja oparta jest częściowo na wadliwej podstawie prawnej, bowiem podstawą prawną nie może być art. 136 ust.3 ugn. Przepis jest podstawą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej klasycznie, jednostronnym aktem indjrwidualnym, odejmującjmi władczo prawo do gruntu. Nie dotyczy aktów prywatnych, zrównanych z decyzją wywłaszczeniową. Jest to norma szczególna do art. 136 ust.3 ugn, która rozszerza ustawowe ujęcie nieruchomości wywłaszczonej. Chodzi o art. 216 ugn, pominięty w decyzji Prezydenta m W. Mimo wszystko zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bo art. 216 ugn rozszerza zakres instytucji zwrotu z art. 136 ugn [T. Woś: Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, wyd.IV, Warszawa, 2010, str.318-319,333-339,424]. Wojewoda [...] podniósł, że akt notarialny oparto na art. 13 w zw. z art.5 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a art. 8 tej ustawy nie był podstawą notarialnej umowy odstąpienia. Konkludując organ stwierdził, że umowa darmowego odstąpienia warunkująca podział nieruchomości jest prawnie równoważna decyzji wywłaszczeniowej, umożliwiając potencjalny zwrot przejętej darmo działki. Zdaniem Wojewody [...], zwrot działek nr [...] choć prawnie dopuszczalny, nie jest aktualny w obecnym stanie sprawy, bowiem niepełna legitymacja stron wyklucza aktualnie zwrot nieruchomości wyłącznie na rzecz wnioskodawców, a ponadto nawet legitymacja proceduralna samych małżonków Z. nie została formalnie potwierdzona, ponieważ nie został złożony żadny dokument stwierdzający nabycie spadku po poprzedniej właścicielce. Mimo wielokrotnych wezwań organu strony nie wykazały, że są spadkobiercami S. Z., której działkę przejęto w 1968 r. Wojewoda [...] stwierdził, że legitymacja do zwrotu działki przejętej służy wszystkim spadkobiercom S. Z.. Nie mają racji odwołujący się, wywodząc swą wyłączną legitymację zwrotową z darowizn, dokonanych na ich rzecz przez poprzednią właścicielkę, dnia [...] października 1974 r. i dnia [...] stycznia 1977 r. Choć tylko wnioskodawców obdarowano własnością działek, które pozostały i sąsiadują z przekazanymi państwu [...], nie nadaje to legitymacji zwrotowej, gdyż jest ona sprzężona ze statusem spadkobiercy, nie zaś aktualnego właściciela tzw. resztówki. Także bez znaczenia są podniesione w odwołaniu okoliczności: z którymi działkami w braku wywłaszczenia działka stanowiłaby jedną całość, posiadanie działek sąsiednich, zapłata podatku od nieruchomości, pouczenie notariusza czy wpis w księdze wieczystej (zresztą wykreślony). Uprawnieni do zwrotu są bowiem tylko spadkobiercy. Nieistotne, które działki weszły w skład spadku, czy i którzy spadkobiercy nabyli do nich prawa. Wystarczy przymiot spadkobiercy. Wojewoda [...] podniósł, że działki pozostałe poprzedniej właścicielce po "umowie wywłaszczeniowej" stały się własnością wnioskodawców tytułem darowizn, a nie spadkobrania. Zdaniem organu, bezspornie cofnięto wniosek o zwrot działki nr[...], położonej w W. Dlatego zaskarżona decyzja, odmawiająca zwrotu działki nr [...] zostaje uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone, w części dotyczącej działki, której nie obejmuje wniosek o zwrot (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Nie wyklucza to uzyskania zwrotu działki nr [...] na wniosek wszystkich uprawnionych, nie przesądzając obecnie, komu służy legitymacja łączna do odzyskania tej działki. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A., D. i G. Z. Skarżący podnieśli, że do dnia 30 października 2007 r. nie wiedzieli o wydaniu postanowienia o nabyciu spadku po S. Z., ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało przed nimi ukryte. Podali, że postępowania spadkowe trwają od listopada 2007 r. - po [...] 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A., D. i G. Z, od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości o pow. [...], położonej w W. - (1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działek o numerach [...] i (2) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 3. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta W. wskazał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 1966 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w W., pochodzącej z nieruchomości [...], a ponieważ według ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U.R.P. Nr 35, poz. 240, z późn. zm.), podział uzależniano od pozwolenia władzy, które warunkowała bezpłatnym odstąpieniem na cele publiczne do 20% dzielonego gruntu (art. 5 i 13 ustawy) - dlatego też aktem notarialnym z dnia [...] marca 1968 r. S. Z. przekazała bezpłatnie Skarbowi Państwa [...] z przeznaczeniem pod ulicę. Wnioskiem z dnia 23 lutego 2007 r. o uzupełnionym dnia 27 lipca 2007 r., A. Z. wystąpiła o zwrot nieruchomości, wniosek poparł jej mąż – S. Z. w dniu [...] lipca 2007 r., a później jego spadkobiercy - synowie D. i G. Z. Jednakże, jak wynika z akt sprawy - w postępowaniu wzięli jedynie wnioskodawczyni i spadkobiercy wnioskodawcy, natomiast spadkobierców poprzedniej właścicielki formalnie nie ustalono, zatem nie tylko nie poparli oni wniosku zwrotowego, ale niemożliwe było ich wezwanie, skoro nie wiadomo nawet, o które osoby chodzi. 4. Prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że zwrot działek nr [...] nie jest aktualny w obecnym stanie sprawy, bowiem niepełna legitymacja stron wyklucza aktualnie zwrot nieruchomości wyłącznie na rzecz wnioskodawców, a ponadto nawet legitymacja proceduralna samych małżonków Z. nie została formalnie potwierdzona, ponieważ nie został złożony żadny dokument stwierdzający nabycie spadku po poprzedniej właścicielce. Mimo wielokrotnych wezwań organu strony nie wykazały, że są spadkobiercami S. Z., której działkę przejęto w 1968 r. Wojewoda [...] słusznie stwierdził, że legitymacja do zwrotu działki przejętej służy wszystkim spadkobiercom S. Z. 5. Stanowisko organu potwierdzone zostało zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami – G .Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2007, wyd. 2, s. 475-476, stwierdzono, że wniosek z żądaniem zwrotu muszą złożyć wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, natomiast brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości; jest to brak usuwalny; starosta, poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele, powinien zakreślić zgłaszającemu wniosek termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku; dopiero nieuzupełnienie tego braku upoważnia starostę do wydania decyzji odmownej; żądanie zwrotu nieruchomości przekracza zakres zwykłego zarządu i nie może być zgłoszone przez jednego ze współwłaścicieli. 6. Identyczne stanowisko zawarte jest w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1232/07, w którym stwierdzono, iż (1) Krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc mają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tytułu jej zwrotu, ustalony w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. (2) W postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza wskazanymi wyżej osobami, których udział w charakterze stron w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest oczywisty, w postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, do nieruchomości objętej tym postępowaniem przysługuje tytuł prawno-rzeczowy (LEX nr 480125). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 966/07, stwierdził, że (1) Wniosek o zwrot nieruchomości musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić byłych właścicieli nieruchomości (w dacie jej wywłaszczenia) gdyż tylko oni lub ich spadkobiercy są uprawnieni z mocy ustawy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.(LEX nr 480126). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/04 stwierdził zaś, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, do nieruchomości objętej tym postępowaniem przysługuje tytuł prawno-rzeczowy.(LEX nr 192900). Niniejszy skład orzekający w całości podziela przedstawione wyżej stanowisko doktryny i orzecznictwa. 7. Reasumując, stwierdzić należy, że skoro wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich spadkobierców S. Z., przedwczesne było badanie spełnienia pozostałych przesłanek ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiających zwrot nieruchomości. 8. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.