I SA/Wa 907/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 1999 r. nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] położonej w [...], Gmina [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. W wyniku tego podziału zostały wydzielone m. in. działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] przeznaczone pod drogi publiczne. Wnioskiem z [...] września 2005 r. adwokat [...], działając w imieniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w upadłości, dalej jako SBM "[...]", zwrócił się do Prezydenta [...] o wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, których wywłaszczenie pod drogi zostało potwierdzone ostateczną decyzją podziałową Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 1999 r., nr [...], zatwierdzającą podział nieruchomości na działki ewidencyjne nr [...] przeznaczone pod drogę publiczną ulicę [...], jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości zaakceptowania w terminie 30 dni od daty dostarczenia pisma kwoty odszkodowania wskazanej w uzasadnieniu, ewentualnie w tym terminie doprowadzenie do innego uzgodnienia - pomiędzy organem Miasta [...], a SBM "[...]" w upadłości - co do wysokości odszkodowania i nabycia w drodze umowy praw do opisanych nieruchomości zagospodarowanych przez Miasto [...] pod drogi publiczne bądź rozważenia możliwości przyznania wnioskodawcy nieruchomości zamiennej lub innego wypełnienia w miejsce zobowiązania finansowego za tereny przejęte pod drogi publiczne. Ponadto zaznaczył, iż w przypadku nie zakończenia uzgodnień co do wysokości przysługującego odszkodowania z upływem 30 dni od dnia złożenia wniosku, wnosi o przekazanie wniosku do Prezydenta Miasta [...] w celu wyceny rynkowej wszystkich praw jakie przejęło na swą rzecz Miasto [...] oraz wydania decyzji odszkodowawczej w sprawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w piśmie z [...] października 2005 r. poinformowało, iż przed wydaniem decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 1999 r., nr [...] - w wyniku której powstały działki nr [...] z obrębu [...] - została podpisana umowa pomiędzy Zarządem Gminy oraz SBM "[...]", w imieniu której działali Prezes [...] i wiceprezesi [...] oraz pełnomocnik Zarządu [...], z której wynika, iż SBM "[...]" zrzeka się odszkodowania za grunty wydzielone pod ulicę a Gmina odstępuje od pobrania od właściciela opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału i wykorzystania gruntu rolnego na cele budowlane. Ponadto w oświadczeniu skierowanym do Zarządu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 1997 r. wiceprezes [...] zobowiązała się przekazać na własność Gminy - teren na poszerzenie ulicy [...] (dotyczy podziału [...]). W związku z czym organ stwierdził, że wniosek SBM "[...]" w sprawie wypłacenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest bezzasadny. Oświadczeniem z [...] marca 2006 r. [...] oświadczyła, że na podstawie art. 88 k.c., działając jako Syndyk Masy Upadłości SBM "[...]", uchyla się od skutków prawnych oświadczeń woli o zrzeczeniu się odszkodowań, o których mowa w artykule 98 § 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) oraz w art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako ustawa z 29 kwietnia 1985 r.) i odstępuje od zawartych umów jako złożonych pod wpływem groźby. Ponadto oświadczyła, iż na podstawie art. 58 § 1 k.c. uchyla się od skutków prawnych oświadczeń woli opisanych w paragrafie 3 niniejszego oświadczenia jako, że oświadczenia te są sprzeczne z ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz sprzeczne z ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jako takie nieważne są z mocy prawa. W odpowiedzi na powyższe oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli wyrażonej m. in. w umowie z [...] maja 1997 r. Burmistrz Dzielnicy [...] w piśmie z [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że jest ono prawnie nieskuteczne. Stwierdził również - konfrontując wskazane przez Syndyka okoliczności zawarcia ww. umowy z definicją ustawową groźby, jako wady oświadczenia woli unormowanej w art. 87 k.c. - iż z okoliczności tych nie wynika stan obawy, zagrożenia bezpieczeństwa osobistego lub majątkowego osoby składającej oświadczenie woli. W tym stanie rzeczy nie można kwalifikować złożonych oświadczeń woli, jako obarczonych wadą bezprawnej groźby. Wskazał, że z zapisów umownych wynika obopólna zgoda na unormowania w niej zawarte. Z treści umów wynika jednoznacznie, że każda ze stron zabezpieczyła w niej swoje interesy i dokonała kompensaty wzajemnych należności z przysługujących jej tytułów. Zrzeczenie się przez pełnomocników SBM "[...]" odszkodowania w zamian za zrzeczenie się przez Gminę [...] należności z tytułu opłat adiacenckich i inne ustępstwa na rzecz inwestora - były oświadczeniami woli suwerennymi, zabezpieczającymi interesy stron w chwili zawarcia umowy. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 88 § 2 k.c. uprawnienie do uchylenia się wygasa w przypadku groźby z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jest to termin prekluzyjny, co oznacza, że jego przekroczenie powoduje utratę uprawnień strony. Stwierdził także - zważywszy na okoliczność czasu zawartej umowy tj. rok 1997, jak również fakt, że decyzje administracyjne, które miały być elementem nacisku na zawarcie umów, zostały wiele lat temu wydane - iż gdyby nawet hipotetycznie przyjmując umowy zawarte zostały pod wpływem groźby, to i tak stan obawy dawno ustał i upłynął termin do uchylenia się od skutków prawnych złożonych oświadczeń woli. Następnie Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2010 r., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...], stanowiącą działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę - z uwagi na zrzeczenie się odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - wskazując, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, zaś z akt sprawy wynika, że umowy dotyczące zrzeczenia się odszkodowania przez właścicieli zostały zawarte jeszcze przed zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości przez Burmistrza Gminy [...], a więc kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Ponadto wskazał, iż w sprawach dotyczących orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 98 u.g.n. ustawodawca nie zobowiązał prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wyłączenia się od orzekania w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...], stanowiącą działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę - z uwagi na zrzeczenie się odszkodowania. Wskazał, iż umowy zawarte pomiędzy SBM "[...]", a Zarządem Gminy [...] zawierały uzgodnienia dotyczące zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Zgodnie z zapisami przedmiotowych umów SBM "[...]" dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne, a Zarząd Gminy [...] w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania odstąpił od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2011 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - wskazując, że w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Stwierdził, iż ewentualne zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości przedmiotowego odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek w rozumieniu k.c. Ponadto z wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że może to nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Pismem z [...] listopada 2012 r. radca prawny [...], działając w imieniu [...], poinformowała, iż została zawarta pomiędzy [...] a [...] - Syndykiem masy upadłości SBM "[...]" umowa sprzedaży przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 k.c., tj. sprzedaży SBM "[...]" w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...]. Mając powyższe na uwadze [...] - jako następcy prawnemu Spółdzielni – przysługuje wierzytelność względem Miasta [...] o wypłatę odszkodowania za działki położone w Dzielnicy [...] przy ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...] stanowiące działki nr [...] zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 u.g.n. Kolejnym pismem z [...] czerwca 2014 r. [...] wezwał Prezydenta [...] do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w [...], w Dzielnicy [...] przy ulicy [...], ulicy [...] oraz ulicy [...] stanowiące działki nr [...] z obrębu [...] zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 u.g.n. - podnosząc, iż sytuacja, w której przez ponad dwa lata nie zostały chociażby wszczęte negocjacje w sprawie, pomimo wielokrotnych wezwań z jego strony, dowodzi w sposób bezsprzeczny, iż ze strony m. st. Warszawy nie ma woli przyznania mu odszkodowania w trybie negocjacji, a podjęte działania mają jedynie na celu odroczenie w czasie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w trybie administracyjnym. Wobec czego należy stwierdzić, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się wynikiem negatywnym, a sprawę należy rozpatrzeć w formie decyzji administracyjnej. Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w [...] w dzielnicy [...] przy ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...], stanowiące działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] z obrębu [...], wydzielone pod drogi. Stwierdził, że skuteczne było zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod budowę ulicy złożone przed dniem, w którym decyzje zatwierdzające podział nieruchomości stały się ostateczne - bowiem zrzeczenie się odszkodowania stanowi zwolnienie z długu przyszłego. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08 - w którym wskazano, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2015 r., po raz kolejny uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - podnosząc, że uzgodnienia między stronami dokonane przed uprawomocnieniem się, a nawet przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania ust. 3 art. 98 u.g.n., bowiem wszelkie wcześniejsze postanowienia porozumienia (umów, uzgodnień) mają charakter deklaracji czy ewentualnie umów przedwstępnych. Skuteczne zrzeczenie się odszkodowania może powstać dopiero po powstaniu roszczenia o odszkodowanie, a więc z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w tej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zatem zrzeczenie się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie wywołało żadnego skutku prawnego. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3454/15, oddalił skargę Miasta [...] od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż jakkolwiek Wojewoda [...] trafnie stwierdził, że stanowisko organu I instancji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania było nieuprawnione, to jednak w sposób niewłaściwy wskazał na jego przyczynę - gdyż powinien był stwierdzić, że stanowisko to było przedwczesne. Podkreślił, iż nie do pominięcia w sprawie jest fakt, że owe umowy w swej treści zawierały wzajemne ustępstwa stron. Strony podjęły więc wzajemne zobowiązania w celu zagwarantowania efektywnej realizacji przedsięwzięcia, mając na względzie zabezpieczenie wspólnych potrzeb. W ocenie Sądu, przyszły dług, jeśli istnieje możliwość jego określenia na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, do którego umowa o zwolnienie z długu się odwołuje, nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot (tu powierzchnia wywłaszczonych pod drogi działek, rzutująca na wysokość owego długu przyszłego), a potwierdzona zostanie następnie w decyzjach zatwierdzających podziały nieruchomości. Wskazał, że w tym kontekście należy odnotować, iż w przedmiotowych umowach jednoznacznie wskazano nieruchomości (z podaniem ich geodezyjnego oznaczenia i powierzchni), za których wywłaszczenie Spółdzielnia zrzekła się odszkodowania. Konieczne stawało się zatem porównanie ich powierzchni uwidocznionej w tych umowach z określoną w decyzjach zatwierdzających podziały. Sąd stwierdził, że w tym stanie rzeczy, nie można uznać za zawsze i we wszelkich okolicznościach niedopuszczalne oraz nieskuteczne zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego przed ostatecznością decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowych nieruchomości. Wobec tego przeciwne stanowisko - przyjęte w tym zakresie przez Wojewodę [...] - należało uznać za nieprawidłowe, zbyt sztywne, jako przyjęta zasada nie znajdujące normatywnego uzasadnienia (także na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości), a nadto w realiach rozpatrywanej sprawy budzące poważne zastrzeżenia. Analiza przedmiotowych umów oraz decyzji zatwierdzających podziały, pozwala na stwierdzenie, że wskazany wymóg (dostatecznego sprecyzowania obowiązku przyszłego świadczenia) wydaje się spełniony jedynie co do nieruchomości stanowiącej po podziale projektowaną działkę nr [...] o pow. [...], co do której oświadczenie z [...] września 1999 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę gminnej drogi publicznej (ulica [...]) - złożyła [...]. Decyzja podziałowa wskazała bowiem identyczną jej powierzchnię do wskazanej w owej umowie. W przedmiotowej umowie doszło zatem do pełnej konkretyzacji przyszłego długu. Odnośnie owych pozostałych dwóch umów, pobieżna ich analiza wskazuje, że podawały inne powierzchnie nieruchomości powstałych w wyniku podziału i przejętych pod drogi publiczne, niż wynikało to następnie z decyzji zatwierdzających te podziały. Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było precyzyjne ustalenie, czy umowy te nie były zmieniane oraz czy nie zawierano innych porozumień w tym zakresie, doprecyzowujących kwestie owych powierzchni. Powstałe różnice nie pozwalają bowiem na przyjęcie, że co do nich doszło do dostatecznego sprecyzowania obowiązku przyszłego świadczenia. Poczynienie wskazanych ustaleń konieczne jest zatem do stwierdzenia, czy istniały podstawy do przyjęcia, że także w stosunku do tych umów przyszły dług mógł zostać dostatecznie precyzyjnie określony - co uzasadniałoby także co do nich odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto Sąd stwierdził, że trzeba także mieć na względzie, iż w myśl art. 189 k.p.c. - po uchyleniu się przez osobę uprawnioną (tu syndyka) od skutków prawnych oświadczenia woli dotkniętego groźbą (art. 88 k.c.) - każda osoba zainteresowana może żądać ustalenia, że na skutek tego uchylenia się dana czynność prawna jest bezwzględnie nieważna. Orzeczenie sądu powszechnego w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny. Miasto [...] ma niewątpliwie interes prawny w wyjaśnieniu tej kwestii. Ma zatem możliwość zainicjowania stosownego postępowania - co jako zagadnienie wstępne prowadziłoby do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Reasumując Sąd uznał, że jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało prawidłowo sporządzone a zasadnicza argumentacja nie była prawidłowa - to Wojewoda [...] właściwie dostrzegł konieczność skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. [...] wniósł o wyłączenie Prezydenta [...] od udziału w postępowaniu o sygn. akt [...] dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], ulicy [...] i ulicy [...], stanowiące działki nr: [...] z obrębu [...], wydzielone pod drogi i wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r., Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy rozpatrzenia wniosków SBM "[...]" o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę publiczną ulicę [...], za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę publiczną ulicę [...] oraz za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod drogę publiczną ulicę [...]. W dniu [...] października 2019 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy określający wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ew. nr [...], na kwotę [...]. W odpowiedzi na zastrzeżenia Burmistrza Dzielnicy [...] do sporządzonej wyceny biegła przedstawiła nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2020 r., stanowiący poprawę operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., ustalił na rzecz [...], będącego następcą prawnym SBM "[...]" w upadłości, odszkodowanie w wysokości [...] za nieruchomość położoną w obrębie [...] w mieście [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...], wydzielone pod drogi, która stała się własnością Miasta [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 1999 r., nr [...] płatne przez Prezydenta [...] jako podmiotu reprezentującego miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Dzielnicy [...] - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 105 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż strony postępowania zawarły umowę dotyczącą zrzeczenia się przez inwestora odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości za grunty wydzielone pod drogi publiczne oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] z obrębu [...], a tym samym określenie odszkodowania za ww. grunt nastąpiło poprzez consensus stron prowadzących rokowania, zaś ocena skuteczności zawartej umowy stanowi sprawę z zakresu prawa cywilnego; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w trybie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 k.p.c. poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ I instancji, że interes prawny w ustaleniu skuteczności uchylenia się od oświadczenia woli przez SBM "[...]" w upadłości, której następcą prawnym jest [...], leży po stronie Miasta [...], podczas, gdy stroną właściwą do zainicjowania postępowania w trybie art. 189 k.p.c. jest [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym z [...] marca 2020 r. - określającym wartość działek nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] - rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową położonych w południowo-wschodniej części dzielnicy [...] oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi zlokalizowanych na terenie dzielnicy [...]. Autorka operatu szacunkowego z [...] marca 2020 r. do wyceny działek nr [...] wybrała próbkę 4 transakcji o cenach jednostkowych [...]. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1m2 gruntu działek ewidencyjnych nr [...] ustalono w wysokości [...] - co po uwzględnieniu ich powierzchni dało kwotę [...]. Natomiast do wyceny działki nr [...] biegła wybrała próbkę 4 transakcji o cenach jednostkowych [...]. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m2 gruntu działki ewidencyjnej nr [...] ustalono w wysokości [...] - co po uwzględnieniu jej powierzchni dało kwotę [...]. Łącznie wartość wycenianej nieruchomości została określona na kwotę [...]. Wojewoda - oceniając operat szacunkowy - zwrócił uwagę na fakt, iż operat dotyczy nieruchomości podzielonej w trybie art. 98 u.g.n., a jest sporządzony tak, jak gdyby chodziło o tryb specustawy drogowej, tzn. ogólne przeznaczenie nieruchomości uwzględniono przed wydaniem decyzji (budowlane), a następnie przeanalizowano zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. (tj. porównano ceny gruntów budowlanych i drogowych). Z niejasnych przyczyn uznano też, że działki nr [...] miały pierwotne przeznaczenie budowlane (teren planistyczny MU-29), a tylko działka nr [...] - drogowe (funkcja Zo). Zaznaczył, że założenia te są sprzeczne z treścią decyzji podziałowej z [...] stycznia 1999 r. - stanowiącej jednocześnie załącznik do operatu. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wyraźnie opisano zasady podziału dawnej działki nr [...] na 7 nowych działek; w tym 4 działki o funkcji budowlanej (nr [...] - nie stanowiące przedmiotu wyceny) oraz 3 działki drogowe (tj. nr [...]), które według przywołanej decyzji "przeznaczone są pod drogi publiczne i stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność Gminy [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja o podziale stanie się ostateczna". Jednocześnie zaznaczono, że powyższy podział jest zgodny z zapisami planu miejscowego (z 1992 r.). W tej sytuacji wycena działek nr [...] (rzekomo "budowlanych") oraz nr [...] ("drogowej") z użyciem różnych baz danych nieruchomości porównawczych jest kontrowersyjna. Zasada korzyści, o której standardowo jest mowa w przypadku np. specustawy, tu wprost nie zachodzi. Wszystkie trzy działki zostały bowiem przejęte pod drogę publiczną, a jednocześnie - miało to miejsce za sprawą podziału dokonanego w trybie art. 98 u.g.n. i uwzględniającego już ówczesne możliwości planistyczne. W tej sytuacji wycena nieruchomości z użyciem cen innych niż "drogowe" mogłaby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby z analizy rynku wynikało, że na badanym obszarze nie odnotowano wystarczającej liczby przydatnych transakcji drogowych, dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej (wówczas przyjęto by nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych, czyli zapewne - budowlanych). Z treści operatu wynika jednak sytuacja odwrotna, gdyż zdołano wycenić działkę nr [...] na podstawie cen pochodzących z nieruchomości drogowych (odnaleziono na rynku przydatne transakcje drogowe). Ponadto organ zwrócił uwagę, iż wartość nieruchomości określono według dat istotnych, na dzień 31 października 2019 r. mimo, że operat sporządzono dopiero [...] marca 2020 r. - czyli 5 miesięcy później. Przy czym wartość nieruchomości powinna być określona na datę sporządzenia wyceny. Poza tym na str. 31, przy wycenie działki nr [...] u dołu tabeli obliczeniowej jest istotna niespójność: z podstawionych danych (suma 4 skorygowanych cen = [...]) wartość jednostkowa wyniesie [...], a nie [...] (jak przyjęto). Do wzoru obliczeniowego przyjęto jednak inną cenę skorygowaną nieruchomości porównawczej "B": [...], a nie [...] (jak w górnej części tabeli). Jeśli założyć, że ma to być [...] to wynik wyceny dla działki nr [...] jest matematycznie błędny. Zauważył też, iż transakcja porównawcza z ul. [...], opisana jako poz. 1 w tabeli ze str. 14 (wykorzystana do bezpośrednich porównań) stanowiła według opisu w Tabeli I przedmiot prawa użytkowania wieczystego gruntu, a nie prawa własności (jak wszystkie inne, przyjęte do porównań). Wyceniane jest tu prawo własności, zaś z wielu innych operatów sporządzonych w podobnych sprawach nie wynika, deklarowana ogólnie przez rzeczoznawcę, zbliżona wartość nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Jedynie dla centralnych dzielnic [...] (do których [...] z pewnością nie należy) relacja cen obu praw jest na poziomie zbliżonym do 1:1. Tym samym, wniosek o wyborze jako nieruchomości porównawczej "A" (tabela w pkt 9.6) transakcji z ul. [...] uznać należy za chybiony i mogący wpływać na zniekształcenie uzyskanego wyniku w próbce cen gruntów "budowlanych" (dotyczy wyceny działki ewidencyjnej nr [...]). W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że wycena dokonana przez biegłą [...] nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Uznał bowiem, iż mimo - że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy - nie zwalnia to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie oznacza także, iż rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien on bowiem uzasadnić, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom (vide: wyrok NSA z 8 listopada 2001, sygn. akt I SA 833/00; wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r., sygn. akt I SA /Wa 1759/05). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda - przywołując treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaznaczył, że w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż organ I instancji zobowiązany był do precyzyjnego ustalenia, czy w międzyczasie nie zaszły inne okoliczności, rzutujące na dotychczas ustalony stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim jednak jednoznacznego wyjaśnienia - w myśl art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - wymagało czy przyszły hipotetyczny jeszcze w dacie zawierania umów (o zrzeczeniu się odszkodowania) dług, mógł być jednoznacznie ustalony w oparciu o opisany w przedmiotowym porozumieniu stosunek zobowiązaniowy. Wobec tego obowiązkiem organu I instancji było precyzyjne ustalenie, czy umowy te nie były zmieniane oraz czy nie zawierano innych porozumień w tym zakresie, doprecyzowujących kwestie owych powierzchni. W związku z tym uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący kwestii zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi, na podstawie ostatecznej decyzji z [...] stycznia 1999 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Zaznaczył też, iż w odwołaniu wskazano, że - z analizy załącznika mapowego do umowy z [...] maja 1997 r. oraz mapy sytuacyjnej nieruchomości KW [...], stanowiącej integralną część decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 1999 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] z obrębu [...] - wynika, iż działka określona w umowie: nr proj. [...] pow. ok. [...] odpowiada działce nr [...] o pow. [...] w decyzji, nr proj. [...] o pow. ok. [...] odpowiada działce nr [...] o pow. [...] w decyzji, nr proj. [...] o pow. ok. [...] odpowiada działce nr [...] o pow. [...] w decyzji. Z przywołanej umowy z [...] maja 1997 r. wynika, że w projektowanych liniach rozgraniczających ulic znajduje się grunt o pow. ok. [...] (zakres zrzeczenia się odszkodowania). Zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział wydzielono ten sam grunt pod drogi publiczne o pow. [...]. Odwołujący zaznaczył również, że w tej sprawie, gdzie znaczenie ma wyłącznie obszar określony liniami rozgraniczającymi ulic - teren wyznaczony umową dokładnie odpowiada terenowi powstałemu po podziale, niezależnie od nadanej mu cyfry/nazwy. Wojewoda wskazał, że powyższa kwestia - zgodnie z wytycznymi Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - powinna zostać wnikliwie wyjaśniona przez organ I instancji. Przy czym organ powinien mieć również na uwadze znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Winien on ustalić, czy któraś ze stron postępowania wystąpiła do sądu powszechnego o ocenę ważności złożonego oświadczenia woli w kontekście określonych w przepisach k.c. wad oświadczenia woli - co zgodnie z orzeczeniem Sądu skutkowałoby koniecznością zawieszenia postępowania odszkodowawczego oraz ustalić w kontekście art. 88 § 2 k.c. - czy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zostało złożone w odpowiednim terminie. Reasumując Wojewoda stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...][...], wydzieloną pod drogę publiczną. Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Od powyższej decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] (dalej jako skarżący) - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana bez naruszenia tych przepisów. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] za nieruchomość położoną w mieście [...] w obrębie nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...], wydzielone pod drogi, która stała się własnością Miasta [...] na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 1999 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu - po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3454/15, oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3454/15, związane były zarówno organy przy ponownym wydawaniu decyzji w sprawie, jak i obecnie orzekający Sąd. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że z analizy umów zawartych pomiędzy Spółdzielnią a Zarządem Gminy [...] oraz decyzji zatwierdzających podziały nieruchomości, stanowiących drogi publiczne (ul. [...], ul. [...]), wynika inna powierzchnia nieruchomości powstałych w wyniku podziału i przejętych pod te drogi publiczne, niż wynikało to następnie z decyzji zatwierdzającej te podziały. W związku z tym stwierdził, iż w tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był do precyzyjnego ustalenia, czy umowy te nie były zmieniane i czy nie zawierano innych porozumień w tym zakresie - doprecyzowujących kwestie owych powierzchni, gdyż powstałe różnice nie pozwalają na przyjęcie, że co do nich doszło do dostatecznego sprecyzowania obowiązku przyszłego świadczenia. Poczynienie wskazanych ustaleń konieczne jest zatem do stwierdzenia, czy istniały podstawy do przyjęcia, iż także w stosunku do tych umów przyszły dług mógł zostać dostatecznie precyzyjnie określony, co uzasadniałoby także co do nich odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu w kwestii przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy po zawarciu umów pomiędzy stronami były one zmieniane lub czy zawierano inne porozumienia w tym zakresie doprecyzowujące kwestie owych powierzchni. Przy czym organ powinien mieć również na uwadze znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli. Winien również ustalić, czy któraś ze stron postępowania wystąpiła do sądu powszechnego o ocenę ważności złożonego oświadczenia woli w kontekście określonych w przepisach k.c. wad oświadczenia woli - co zgodnie z orzeczeniem Sądu skutkowałoby koniecznością zawieszenia postępowania odszkodowawczego oraz ustalić, w kontekście art. 88 § 2 k.c. - czy oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zostało złożone w odpowiednim terminie. W tych warunkach całkowicie należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że decyzja organu I instancji nie mogła się ostać - albowiem została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd w pełni podziela też, przedstawioną w zaskarżonej decyzji, ocenę Wojewody [...] wskazującą na nieprawidłowości operatu szacunkowego z [...] marca 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie wykazał z jakich przyczyn uznał, że działki nr [...] miały pierwotne przeznaczenie budowlane (teren planistycznym MU-29), a działka nr [...] przeznaczenie drogowe (funkcja Zo) - zwłaszcza, iż jest to sprzeczne z treścią decyzji podziałowej z [...] stycznia 1999 r., będącej załącznikiem do przedmiotowego operatu szacunkowego. Zasadnie również wskazał na nieprawidłowy dobór działek przyjętych do wyceny. Ponadto biegła nieprawidłowo przyjęła datę określenia wartości przedmiotu wyceny - określając wartość nieruchomości na dzień 31 października 2019 r. - podczas, gdy operat sporządzono dopiero [...] marca 2020 r., a więc pięć miesięcy później i pomimo tego, że wartość nieruchomość powinna być określona na datę sporządzenia wyceny. Słuszne zatem stwierdził organ odwoławczy, że z uwagi na stwierdzone wady w operacie szacunkowym nie mógł on być uznany za wiarygodny dowód sprawie -stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za sporne działki, zajęte pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu, konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Podsumowując, w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo Wojewoda [...] stwierdził, że zaistniały przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych i zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2016 r. Podkreślenia wymaga, że rozpoznając sprzeciw Sąd ocenia wyłącznie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uznając sprzeciw za całkowicie bezzasadny, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 64d p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym - nie uznając za konieczne przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.