I SA/Wa 908/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwony Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie wywołane odwołaniem Zarządu Powiatu W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta W. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie skrzyżowania dróg [...] w miejscowości B. w gminie B., w wyniku której została wydzielona z działki nr [...] działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu - [...], gmina [...], stanowiąca własność U. S i M. N. Następnie Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz U. S. i M.N. w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową o pow. [...] ha położoną w gminie B. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...] , dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G. prowadzi księgę wieczystą [...] i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Zarząd Powiatu W.. Ponadto orzekł o sposobie i terminie wypłaty odszkodowania . W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nieruchomość powyższa, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), stała się własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Starosta W. zaś - po przeprowadzeniu rozprawy - ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na poziomie kwoty określonej w operacie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu W. zarzucając, iż wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o błędnie wykonaną wycenę przedmiotowej nieruchomości. Wskazał także na szereg nieprawidłowości popełnionych w operacie szacunkowym. Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił w całości swoje postanowienie z [...] stycznia 2012 r. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 507/12 umorzył postępowanie sądowe. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - zgodnie z art. 28 kpa. W postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., stronami tego postępowania są podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i podmioty pozbawione praw rzeczowych do nieruchomości. Oznacza to, że stronami niniejszego postępowania są osoby, które utraciły prawa rzeczowe do nieruchomości oraz Powiat W. - jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że zarząd powiatu jest organem powiatu. Z kolei zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Działanie organu traktuje się jako działanie osoby prawnej. Jednakże o działaniu takiej osoby można mówić jedynie wówczas, gdy osoba pełniąca stosowną funkcję występuje w konkretnej sprawie, właśnie jako organ i działa w granicach jego kompetencji, wynikającej z przepisów o ustroju konkretnej osoby prawnej. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym, wykonującym uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, do których w szczególności należy przygotowywanie projektów uchwał rady, wykonywanie uchwał rady, gospodarowanie mieniem powiatu, wykonywanie budżetu powiatu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 26 ust. 1 i 32 ust. 1-2 ustawy o samorządzie powiatowym). Ponadto art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznaje zarządowi uprawnienie do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu i statuuje reguły prawidłowej reprezentacji, zaś art. 60 ust. 2 ustawy przyznaje zarządowi powiatu wyłączne prawo do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu, emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu, dokonywania wydatków budżetowych, zgłaszania propozycji zmian w budżecie powiatu, dysponowania rezerwą budżetu powiatu oraz blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą. Organ wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 marca 2002 r. (sygn. II CKN 1415/00, niepubl.), który stwierdził, że czynność prawna dokonana przez osoby fizyczne wchodzące w skład organu osoby prawnej, ale z przekroczeniem jego kompetencji, nie może wywołać skutku dla tej osoby (prawnej) i jako sprzeczna z art. 38 k.c. jest nieważna. Na gruncie procedury administracyjnej osoba prawna może być reprezentowana nie tylko przez swoje organy, ale również przez przedstawicieli, którzy swoje umocowanie wywodzą z ustawy, bądź statutu. W przypadku powiatu jego przedstawicielem ustawowym jest starosta, na co wskazuje art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to brak samodzielnej podmiotowości prawnej Zarządu W,, który jest jedynie organem jednostki samorządu terytorialnego i nie ma umocowania organu do reprezentowania Powiatu W. w postępowaniu administracyjnym. Na zakończenie organ dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i poglądach doktryny, zajmowane jest stanowisko, iż brak przymiotu strony na etapie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa, skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego (tak m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt: I SA/Wa 772/12). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd W. - zarzucając naruszenia prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wystosowania przed wydaniem decyzji zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowisko, co do zebranych dowodów i materiałów, co konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; - art. 12 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady wnikliwości postępowania. Ponadto wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), poprzez niewłaściwą interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres umocowania tego organu do reprezentowania powiatu jest zawężony jedynie do stosunków cywilnoprawnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu; - art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia; - art. 34 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu tj. przyjęcie, że w sprawach roszczeń cywilnoprawnych dotyczących mienia powiatu, to starosta, a nie zarząd powiatu jest właściwym do reprezentowania powiatu przez sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe zarzuty Powiat W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skarżący odwołał się do przepisów z zakresu prawa cywilnego i stwierdził , że zgodnie z art. 8 ust 2 w związku z art. 26 ust 1 tej ustawy powiat posiada dwa organy: radę powiatu oraz zarząd powiatu, przy czym zarząd powiatu jest organem wykonawczym. Zdaniem skarżącego, w zakresie zadania określonego jako gospodarowanie mieniem powiatu, zawarte jest również uprawnienie, a zarazem obowiązek do reprezentowania powiatu we wszystkich postępowaniach dotyczących tego mienia, zarówno cywilnych jak i administracyjnych. Potwierdza to treść art. 48 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Natomiast z treści art. 34 ust 1 ww. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. nie można wywodzić prawa do samodzielnej reprezentacji powiatu przez starostę w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Jednak przepis ten, jak uznaje się w doktrynie, dotyczy jedynie codziennej, bieżącej działalności powiatu Cz. Martysz, Komentarz do art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym (w) Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz (red.) B. Dolnicki, ABC 2007. Skarżący podkreślił, że ustawa o samorządzie powiatowym nie wymienia starosty jako ustrojowego organu powiatu - co zdaje się sugerować Wojewoda. Nieuzasadnione jest zatem przypisanie staroście funkcji przedstawiciela ustawowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutów stwierdził, iż nie mogły one zostać uwzględnione i są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie B., oznaczoną jako dz. ew. nr [...], o pow. [...] m2 oraz zobowiązującej do wypłaty odszkodowania Zarząd Powiatu W. Ustalił bowiem, iż z uwagi na brak umocowania Zarządu Powiatu W. do reprezentowania tego powiatu w postępowaniu administracyjnym należało uznać, że nie jest on stroną postępowania administracyjnego. Powyższy pogląd organu II instancji w ocenie Sądu jest nieprawidłowy. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie interesu prawnego, o który oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. W sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, przejętą na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), stronami postępowania są podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie. Są to: osoba, która utraciła tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości oraz zobowiązany do wypłaty odszkodowania – w niniejszym przypadku jednostka samorządu terytorialnego - powiat. Z treści art. 12 ust. 4f ww. ustawy (obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ), wynika bowiem, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania został Zarząd Powiatu W. - zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 tego aktu zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, zaś w jego skład wchodzi starosta jako jego przewodniczący (ust. 2 ww. art.). Z kolei w art. 32 tego aktu ustawodawca ustalił przykładowy, otwarty katalog zadań tego organu powiatu, stwierdzając m.in., że wykonuje on uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, w szczególności do jego zadań należy: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powyższe oznacza więc, że to właśnie zarząd jest odpowiedzialny za gospodarowanie mieniem powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zgodził się z powyższym poglądem w wyroku z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 304/08 (LEX nr 511527) i stwierdził, że czynności nabywania i zbywania nieruchomości należących do zasobu powiatowego, jako przejaw gospodarowania mieniem powiatu, należą do jego organu wykonawczego, czyli zarządu powiatu. Oznacza to jednocześnie prawo tego organu do kształtowania poszczególnych elementów tych czynności, a w istocie do kształtowania treści umowy skutkującej nabyciem lub zbyciem nieruchomości. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Go 108/08 (LEX nr 463505) podniósł, że pojęcie "gospodarowanie mieniem powiatu" oznacza, iż zarząd powiatu nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, a jest jedynie organem wykonawczym, tj. ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w ramach pojęcia gospodarowania mieniem, a nie stanowienia reguł gospodarowania tym mieniem. Pojęcie to można utożsamić z administrowaniem mieniem. Skoro zatem - jak wynika z powyższych wywodów - Zarząd ma prawo gospodarowania mieniem, co można utożsamić z podejmowaniem czynności związanych z jego utrzymaniem, zabezpieczeniem etc., to nie można odmówić mu kompetencji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym właśnie tego mienia, tj. odszkodowania za nieruchomość, która weszła w skład mienia powiatu. Skutkiem wydania decyzji o odszkodowaniu jest ponadto uszczuplenie majątku powiatu, który zobowiązany zostanie do zapłaty odszkodowania. Podkreślić należy, że Starosta W. w swojej decyzji zobowiązał właśnie Zarząd Powiatu W. do wypłaty odszkodowania. Zatem z jednej strony Wojewoda podziela pogląd o kompetencji zarządu do gospodarowania mieniem powiatu, a z drugiej odmawia mu prawa do kształtowania praw tego podmiotu w tym zakresie, powołując się na regulację art. 34 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Wadliwość powyższego twierdzenia wynika już z systematyki powołanego aktu. Powołana norma stanowi bowiem ius generalis w stosunku do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. Ostatnie powołane uregulowanie stanowi, że oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Przepis ten wprowadza zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 powoływanej ustawy w myśl której organem wykonawczym powiatu jest zarząd "in corpore", a także od zasady wyrażonej w ww. przepisie art. 34 ust. 1 tego aktu [wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 192/07 (LEX nr 461369)]. Dokonując zatem oceny, czy zarząd powiatu mógł wnieść odwołanie od przedmiotowej decyzji odszkodowawczej nie sposób pominąć poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 91/02 stanowiącego, że zarząd miasta (na prawach powiatu) jest organem uprawnionym do czynności procesowych miasta, w tym wniesienia skargi do sądu administracyjnego, natomiast prezydent miasta na prawach powiatu może reprezentować gminę przed sądem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd miasta na prawach powiatu. Powyższe oznacza zatem, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż kompetencja zarządu tej jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona tylko do spraw cywilnych, zaś w postępowaniu administracyjnym powiat może być reprezentowany tylko przez Starostę. Przy czym sposób reprezentacji powiatu przez Zarząd jest tym bardziej uzasadniony, gdyż decyzję odszkodowawczą wydał starosta Powiatu W. - jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Działanie, którego domaga się organ odwoławczy prowadziłoby zatem do absurdalnej praktyki, w której ten sam w istocie organ (działający w innej sferze) - byłby zarazem podmiotem wydającym decyzję oraz wnoszącym od niej odwołanie. W tym m stanie rzeczy należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że regulacja art. 34 ust. 1 ustawy powiatowej dotyczy jedynie bieżącej, codziennej działalności powiatu, spraw o charakterze powtarzalnym, występujących bardzo często, które nie należą do właściwości innego organu. Nie można tej regulacji utożsamiać jednak z reprezentacją powiatu w sprawach zastrzeżonych do innych podmiotów. Za powyższym przemawia także treść przepisu art. 34 ust. 2 wskazującego, że w sprawach niecierpiących zwłoki, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, zagrażających bezpośrednio zdrowiu i życiu oraz w sprawach mogących spowodować znaczne straty materialne starosta podejmuje niezbędne czynności należące do właściwości zarządu powiatu. Tak więc w sprawach tego ostatniego typu czynności należące do kompetencji zarządu starosta może podejmować tylko w ściśle określonych i wyjątkowych sytuacjach. W tych okolicznościach uznać należało, iż organ prowadząc sprawę naruszył art. 28 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie - co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.