I SA/Wa 908/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] maja 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r., w następstwie rozpoznania wniosku J. i M. małż. M. z [...] lipca 1949 r., odmówił przywrócenia im terminu do złożenia przewidzianego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w [...] . W motywach tego orzeczenia podano, że nieruchomość objęta została w posiadanie przez Gminę [...] listopada 1948 r., tym samym termin do złożenia podania o prawo własności czasowi upłynął byłym właścicielom 25 maja 1949 r. Podano jednocześnie, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Wnioskiem z 25 stycznia 1995 r. J. P., I. C. i A. M. (następcy prawni byłych właścicieli) wystąpiły do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie rozpoznania tego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (organ który przejął kompetencje zniesionego 1 stycznia 1997 r. urzędu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) decyzją z [...] kwietnia 1997 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] maja 1997 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1950 r., wskazując, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. W związku zaś z podnoszonym przez J.P. w toku ponownego rozpatrywania sprawy argumentem, że jej sprawa winna być rozpatrywana także pod kątem przesłanek z art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), organ nadzoru zwracał uwagę, że to czy nieruchomość winna zostać zwrócona w powyższym trybie nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy jedynie decyzji Prezydenta [...] z 1950. Zatem w tym postępowaniu kwestia ta nie mogła być rozpatrywana. Na powyższą decyzję J. P. – w miejsce której po jej śmierci wstąpili M.P. i A. P. - wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego. W motywach skargi podnosiła, iż jej wniosek zmierzał przede wszystkim do przyznania prawa użytkowania wieczystego do działki przy ul. [...] w oparciu o art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a kwestionowana decyzja to zagadnienie pomija. Tymczasem organ winien ją pouczyć o trybie postępowania w tej sprawie, a nie czyniąc tego naruszył art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym (tu kwestii wpadkowej dotyczącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, rozstrzygana), ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów i istniejącego wówczas stanu faktycznego. W ramach takiego postępowania nie rozstrzyga się tym bardziej innych spraw administracyjnych. Ta ostanie uwaga jest o tyle konieczna, że podstawy zarzut skargi odnosi się do braku rozważenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego kwestii możliwości rozpoznania "jej wniosku" (w rzeczywistości chodzi o wniosek jej poprzedników prawnych z [...] maja 1949 r. – co wynika z treści środka prawnego wniesionego przez nią od decyzji z [...] kwietnia 1997 r., k.51 t. "[...]") o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w [...] w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Godzi się zaś zauważyć, że sprawa o zwrot nieruchomości objętej działaniem dekretu, rozstrzygana na gruncie ww. przepisu (uregulowana obecnie w art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) oraz sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] (o czym rozstrzygał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), stanowią tak w aspekcie materialnoprawnym jak i procesowym odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., do których załatwienia powołane są rożne organy administracji publicznej. Stąd w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia o odmowie przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, rozważania co do możliwości zastosowania do takowego wniosku przepisów ustawy z 1985 r. w ogóle nie mogły być badane. Z tego też względu brak szczegółowych rozważań w tym zakresie, czy też niepoinformowanie strony w toku postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie z [...] stycznia 1950 r. o prawnych możliwościach odzyskania w ww. trybie nieruchomości - czego oczekiwała J.P.- nie oznacza, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ nadzoru naruszył wskazywane w skardze zasady ogólne postępowania. Dokonana natomiast w tym postępowaniu ocena legalności orzeczenia Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przywrócenia byłym właścicielom nieruchomości [...] terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (pierwotnie wieczystej dzierżawy) do tej nieruchomości, jest prawidłowa. Jak bowiem zasadnie zauważył organ nadzoru, przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] sześciomiesięczny termin na złożenie takiego wniosku jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego. Cechą charakterystyczna tego rodzaju terminów jest to, że ograniczają w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest zaś dopuszczalne wyjątkowo i to jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określający dany termin. Tego rodzaju regulacji przepisy ww. dekretu nie zawierają. Nie mają do niego więc zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (por. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96, ONSA 1997/1/7). Nie miały tym samym również zastosowania regulujące tę materię przepisy art. 41 do 43 obowiązującego w roku 1950 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. – o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). To zaś powoduje, że niezależnie od przyczyny jaka w konkretnym przypadku spowodowała uchybienie owego terminu, nie mógł on być byłym właścicielom nieruchomości przywrócony. W tej sytuacji, wydanemu w następstwie rozpoznania podania J. i M. małż M. z [...] lipca 1949 r. orzeczeniu incydentalnemu Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przywrócenia im terminu z art. 7 ust. 1 dekretu nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim bowiem – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyroki NSA: z 26 maja 2017 r. II OSK 2454/15, Lex nr 2309939, z 13 lipca 2017 r. I OSK 2721/15, Lex nr 2352557). Te zaś w niniejszej sprawie nie zachodzą. Z akt sprawy nie wynika również, by orzeczenie to obarczone było jakąkolwiek inną wadą opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, odmowa stwierdzenia jego nieważności – o czy ostatecznie orzekł Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – odpowiada prawu, a to czyni skargę niezasadną. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.