I SA/Wa 91/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 91/10 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..] września 2009r, nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [....] maja 1993r nr [...] , zatwierdzającej podział działek położonych we wsi Z. gm. O.. Z uzasadnienia wskazanej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że decyzją z dnia [..] września 2009 r. Kolegium orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [..] maja 1993 r. nr [...] zatwierdzającej podział działek położonych w miejscowości Z. i oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [..] , stanowiąca własność B. i S. M. oraz działka nr [...], stanowiąca własność Z . K. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia z dnia [..] września 2009 r. był fakt, iż w dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [...] nie stanowiła własności Z. K., lecz na mocy umowy przekazania gospodarstwa rolnego była własnością B. K. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w W., orzekając jedną decyzją administracyjną o podziale dwóch nieruchomości stanowiących odrębne przedmioty własności, rażąco naruszył art. 62 kpa. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art.156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium nie orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej, ale stwierdziło, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W dniu 19 października 2009 r. B. K. złożył do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc, m. in. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji podziałowej w całości, bądź w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha będącej własnością Z. K.. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Kolegium wyjaśniło jak należy rozumieć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W konkluzji rozważań organ podniósł, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiła któraś z przesłanek nieważności, o których stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest władny rozpatrywać sprawę merytorycznie, tj. co do jej istoty. Reasumując Kolegium wskazało, że nie mogło rozpoznać ponownie sprawy podziału opisanej nieruchomości, gdyż zgodnie z powyższym przysługiwało mu wyłącznie uprawnienie do zbadania, czy decyzja podziałowa dotknięta była którąś z kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Przy czym organ nadzoru podniósł, iż stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, w przypadku gdy nastąpił upływ czasu określony w w/w przepisie, a także gdy decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. W sytuacji takiej wydaje się decyzję stwierdzającą naruszenie prawa, co powoduje, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, stronie zaś służy jedynie prawo do odszkodowania w oparciu o stosowne przepisy prawa. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium zauważyło, iż organ stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady, określonej w art. 156 § 1 kpa - bez względu na granice żądania zgłoszonego we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wskazało, że decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną - działającą ex tunc. Wobec czego skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia do postępowania głównego, w zależności od tego czy unieważniono decyzję I czy II instancji. Mając powyższe na uwadze Kolegium podniosło, że przedmiotowa decyzja podziałowa, której wydanie z naruszeniem prawa stwierdziło w całości, dotyczyła dwóch działek, tj. działki nr [...] stanowiącej własność Z. K. oraz działki nr [...] będącej własnością B. i S. M. Z owego podziału powstało [..] działek będących obecnie własnością m.in. gminy O. oraz 14 osób fizycznych. Organ nadzoru podał, iż w sprawie niewątpliwie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Występują one gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Ponadto organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., I SA/Wa 434/07 w którym Sąd szczegółowo wskazał znaczenie "nieodwracalności" skutków prawnych. Odnosząc się do stanowiska B. K., zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium zauważyło, że nie można się zgodzić z twierdzeniami wnioskodawcy, że skoro właścicielem działki nr [...] (droga) jest nadal gmina O., to skutki prawne nie są nieodwracalne. Przypomnieć bowiem należy, iż po pierwsze organ nadzoru stwierdził, iż cała decyzja podziałowa a nie tylko jej część dotycząca przejęcia części nieruchomości z podziału pod drogę gminną wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie zaś Kolegium doszukało się innych niż tylko naruszenie przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przyczyn naruszenia prawa. Ponadto zaś Kolegium, w toku postępowania nadzorczego badało wyłącznie zgodność decyzji podziałowej z prawem. Nie było rolą tego organu sprawdzanie treści ksiąg wieczystych założonych dla nowoutworzonych z podziału nieruchomości, ani tym bardziej badanie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru uznał, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej zostały prawidłowo zastosowane unormowania określone w art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa. W konsekwencji przedstawionego stanowiska Kolegium wydało decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Na przedmiotową decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenia ją poprzedzającego. Aktom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 156 § 2 kpa oraz prawa procedury – w zw. z art. 158 § 2 kpa., przez przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje organu nadzoru obarczone są wadą, która na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. prowadziło bowiem postępowanie nadzorcze czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą zarówno w dacie jego wszczęcia, jak i wydania kontrolowanych decyzji. Wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa. Z zasady tej wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stosownie do art. 109 § 1 kpa organ doręcza decyzję administracyjną na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tym orzeczeniem, bowiem z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się skutki prawne przewidziane w kpa. Zauważyć należy, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Wobec czego w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych wezwie następców prawnych zmarłej strony do zajęcia jej miejsca w postępowaniu (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe oraz nie zachodzą wymienione w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to organ powinien - na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa - zawiesić postępowanie. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej - która w danym momencie nie miała już przymiotu strony - powoduje, że decyzja taka jest obarczona wadą nie podlegającą konwalidacji i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu nadzorczym. Tak więc nałożony na organ obowiązek ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma - w świetle art. 156 § 1 kpa - szczególne znaczenie. Naruszenie w/w przepisu stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. skierowało decyzje z dnia [...] września 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r. do zmarłego w dniu [...] kwietnia 2004 r. A. W. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej winni być następcy prawni zmarłego, którego okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi nadzoru w dniu wydawania wskazanych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Oznacza to, że organ nadzoru nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, 8, 28, 30 § 4 i 5, 97 §1 pkt 1 kpa i 109 kpa, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili orzekania nie miała już przecież przymiotu strony stanowi wadę formalną nadzorczego postępowania administracyjnego. W tym stanie prawnym Sąd nie mógł dokonać merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania,, po czym przejdzie do analizy złożonego przez skarżącego wniosku. Dokonana analiza powinna pozwolić na prawidłową ocenę wniosku skarżącego. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Kolegium będzie miało zatem na względzie, że samo zacytowanie treści przepisu prawnego lub uzasadnienia orzeczenia sądowego, bez odniesienia podniesionych w nich kwestii do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, nie spełnia przesłanek prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.