I SA/Wa 912/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg CH [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w całości i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...]i przy ul.[...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz nr [...] o pow. [...] m2 (dawne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2) uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto [...] własności w/w nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniósł Prezydent Miasta [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] orzekła: w pkt 1 - o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w pkt 2 - o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] nieruchomości oznaczonej jako działki: [...] w pkt 3 - stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/11 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał m.in., że z regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje w tym trybie z mocy samego prawa. Ten skutek prawny następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne, co oznacza, że organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy zostały spełnione pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) obliguje organ do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r. a wydaniem tejże decyzji. Zdaniem sądu zbycie objętej art. 5 ust. 1 ustawy komunałizacyjnej nieruchomości przez Skarb Państwa po ww. dacie nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa jej własności przez gminę. Przyjęcie, jak uczynił to organ wojewódzki w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania ww. trybie decyzji pozytywnej dla gminy jest istnienie tożsamości właścicieli nieruchomości (tj. Skarbu Państwa) zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dacie rozstrzygnięcia sprawy, oznaczałoby w istocie uzależnienie komunalizacji od spełnienia przesłanki, której przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 nie przewidują. Ponadto Sąd stwierdził, że zmiany oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dokonane po dniu 27 maja 1990 r. nie oznaczają, że nieruchomość traci z tego powodu status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Jest to wszak nadal to samo mienie lub część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Sytuacja taka powoduje jedynie, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalenia, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonych nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosowne do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., przez gminę Miasto [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] uzasadniając decyzję wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990r., tj. dniu wejścia w życie ww. ustawy, wprawdzie pozostawała we władaniu [...] Centrali [...][...], która nie legitymowała się żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), potwierdzających jej zarząd nieruchomością, jednakże z uwagi na fakt, że na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła już własności Skarbu Państwa, to jej komunalizacja jest wykluczona. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta [...], który nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Wojewodę. W opinii Prezydenta decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie czy [...] Centrala [...][...] legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów na dzień [...] maja 1990 r., a bez znaczenia pozostaje dalsze zadysponowanie tą nieruchomością, a ponadto organ orzekający na podstawie ww. ustawy nie może dokonywać ocen merytorycznych w zakresie skuteczności jej przepisów. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Centrala [...][...] [...]-[...] S.A. z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na fakt, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prowadziła postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem pełnomocnika [...] [...] Sp. z o.o. gdyż nie doręczyła przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi lecz podjęła próbę doręczenia decyzji bezpośrednio stronie postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Komisja wskazała, iż podzieliła ustalenia i wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w ww. wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/11, podkreślając, że skoro organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa, to podlegała komunalizacji, a późniejsze zmiany ewidencyjne czy własnościowe pozostają bez wpływu na decyzję komunalizacyjną. Skargi na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosły [...] [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Centrala [...][...] w [...] w [...]. [...] [...] Spółka z o.o. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co skutkuje nieważnością zaskrzonej decyzji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 5 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych dalej: "ustawa komunalizacyjna" poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że – nabycie przez gminę mienia na podstawie tych przepisów uzależnione jest wyłącznie od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa w dniu wejścia ustawy w życie, choć ocena skuteczności nabycia tego mienia uzależniona powinna być także od ustalenia, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji na podstawie art.18 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. Z kolei [...] Centrala [...][...] w [...] w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 5 ust.1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - ustawy komunalizacyjnej, poprzez wadliwą interpretację tego przepisu prowadząca do niewykonalności decyzji komunalizacyjnej (art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.); 2. art.21 ust.1 w związku z art. 64 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego do działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] m2 uregulowanej w KW nr [...] oraz ochrony praw nabytych do tej nieruchomości; 3. pominięcie faktu nieposiadania przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją KKU w dacie jej wydania. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie mają uzasadnionych podstaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Co istotne również, kontrolowana obecnie decyzja, wydana został w postępowaniu przeprowadzonym po uchyleniu przez Sąd prawomocnym wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1043/11 uprzednio wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji komunalizacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. dalej ppsa), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów, oznacza że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (patrz komentarz do art. 170 Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, LEX 2009). Skoro związanie wynikające z art. 170 ppsa odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się ono do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 2300/12 Lex nr 1291387). W wyroku z 25 stycznia 2012 r. I SA/Wa 1043/11 sąd przesądził kilka kwestii. Po pierwsze: zbycie objętej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomości przez Skarb Państwa po dacie 27 maja 1990 r. nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy. Po drugie: błędny i nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy komunalizacyjnej jest pogląd organu odwoławczego, że zmiany oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dokonane po dniu [...] maja 1990 r. stanowią przeszkodę w komunalizacji mienia z mocy prawa. Po trzecie: błędne jest stanowisko Komisji, że nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie aktualni właściciele nieruchomości. Powyższe oznacza, że te kwestie w niniejszym postępowaniu nie podlegają powtórnemu badaniu, są natomiast wiążące zarówno dla sądu jak i dla stron. Do zbadania w niniejszym postępowaniu pozostała jedynie kwestia, czy zaskarżona do sądu decyzja z [...] marca 2018 r Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przy uwzględnieniu związania wynikającego z art. 170 ppsa - jest prawidła. Jako, że w przywołanych wyroku dokonano już wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r, Sąd odstąpił od powtarzania przywołanej tam argumentacji, którą niezależnie od wspomnianego związania tym orzeczeniem, w pełni zaakceptował. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, ponadto należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom Należy zatem uznać za prawidłowe stanowisko organu co do spełnienia ww. przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. odnośnie nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, oraz nr [...] o pow. [...] m2 (dawne działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2). Odnosząc się do natomiast do podnoszonych w skargach zarzutów, wskazać należy, że komunalizacja przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli działek wchodzących poprzednio w skład dawnych działek nr [...]praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że decyzja komunalizacyjna ma deklaratoryjny charakter, stwierdzający stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Taki jest wyłączny skutek decyzji komunalizacyjnej. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a, gdyż jest niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność może przybrać postać faktyczną lub prawną. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być zatem utożsamiana z niemożliwością wpisania na jej podstawie prawa własności do księgi wieczystej. Natomiast aktualni nabywcy działek wchodzących w skład komunalizowanej nieruchomości mogą bronić swoich praw w postępowaniach cywilnych. Wówczas to mogą powoływać się oni na ochronę swoich praw wynikającą z tzw. zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W postępowaniu komunalizacyjnym organ nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, z późn. zm. dalej u.k.w.h ) Organ nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Sąd zwraca uwagę, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o komunalizacji nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot postępowania administracyjnego wychodzą bowiem takie kwestie, jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych powołanych w skargach przepisów. Skarga podlega więc oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.