I SA/Wa 913/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa już po raz trzeci jest rozpatrywana przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2673/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], którą – po rozpatrzeniu wniosku Centrali [...] "P." SA o ponowne rozpatrzenie sprawy – organ ten uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] i orzekł, że orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w tej części, która dotyczy obecnie własności Skarbu Państwa, objętej użytkowaniem wieczystym zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części utrzymał swoją decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia stanął na stanowisku, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, które również zdaniem Sądu czynią je nieważnym. Uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji, Sąd uznał jednak, że organ ten nie wykazał, iż orzeczenie o odmowie przyznania prawa do gruntu byłemu właścicielowi nieruchomości [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne, a co za tym idzie, że powstały przeszkody w stwierdzeniu jego nieważności i konieczności zastosowania art. 156 §2 kpa. W tej sytuacji sprawa wróciła do organu II instancji do ponownego rozpatrzenia, w wyniku którego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku Centrali [...] "P." SA w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], odmawiając wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja ta została zaskarżona przez "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpatrzeniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt I SA 2019/02 ponownie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i stwierdził, że "P." Spółka Akcyjna powinna być traktowana jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r., ponieważ skarżąca Spółka, na mocy zawartych aktów notarialnych, w znacznej części jest właścicielem zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego Centrala [...] "P." w W., a tylko co do przedmiotowego gruntu nieruchomości [...] wchodzi w rachubę odpłatne korzystanie. W tej sytuacji przedstawiona sprawa stała się ponownie przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Po uwzględnieniu wskazań zawartych w zapadłych dotychczas orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Infrastruktury, działający jako obecnie właściwy organ II instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wyczerpująco przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz podniósł, że rozpatrywany wniosek Centrali [...] "P." SA z dnia [...] lipca 2000 r. wpłynął do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którego zadania i kompetencje stosownie do brzmienia przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 25, poz. 253, ze zm.) przejęte zostały przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy), czyli Ministra Infrastruktury . Minister stwierdził, że kwestią, która nadal wymaga wyjaśnienia (w świetle zapadłych w przedstawionej sprawie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego) jest ustalenie, czy badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej wywołało nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 25 marca 2002 r., który dotyczył tej sprawy Minister stwierdził, że kwestia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych z uwagi na prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], w części dotyczącej nieruchomości położnej przy ul. [...], dotyczyć może jedynie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Centrala [...] "P." prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, położonych przy ul. [...] w W. Nadto w oparciu o przywołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister stwierdził także, że skutki prawne obarczonej wadą decyzji administracyjnej powodując jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 §2 kpa, gdy ich odwrócenie może nastąpić w drodze orzeczenia sądu powszechnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja wywoła wobec tego skutek nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Centrali [...] "P." była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., tym samym brak jest nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż właściwy organ administracji publicznej może przy pomocy dostępnych mu środków prawnych, w odrębnym postępowaniu, decydować o bycie prawnym powołanej decyzji uwłaszczeniowej. Minister powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 495/94 (publ. Glosa 1995/12) dodał również, że nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu zgodnie z decyzją Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464) następuje nieodpłatnie, a takie nabycie nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147, ze zm.). Z tych względów Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r., w części dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Od tej decyzji organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka "P." SA. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 §2 i art. 7 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, że stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r., narusza dyspozycję art. 156 §2 kpa w zakresie, w jakim dotyczy tej części przedmiotowej nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa Centrala [...] "P.". Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca stwierdziła, że w rozpatrywanej sprawie, na skutek powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Centrala [...] "P.", wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 §2 kpa, a odmienne stanowisko organu II instancji jest niezgodne z prawem. Ewentualne uchylenie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z 1994 r. nie może spowodować odwrócenia skutków prawnych zdarzeń, które powstały z mocy prawa i które przedmiotowa decyzja jedynie potwierdza. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, o nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1950 r. świadczy fakt nabycia przez skarżącą określonych praw na podstawie umowy z dnia [...] marca 1997 r. o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania. Nadto, zdaniem strony skarżącej, organ nadzoru nie wyjaśnił i nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 kpa, zaś uzasadnienie jego stanowiska zawiera jedynie ogólnikowe tezy, których bezpośredniemu zastosowaniu w niniejszej sprawie sprzeciwiają się nie tylko przepisy prawa, ale i podstawowe zasady logiki. Natomiast poprzez niezastosowanie się do wskazań poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym dla organu wyroku z dnia 25 marca 2002 r. Minister naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest więc zobowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" zapadłe w przedstawionej sprawie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2673/00 i z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt I SA 2019/02 mają moc wiążącą i ich zasięgiem objęte zostało przeprowadzone po raz kolejny postępowanie sądowoadministracyjne. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 §1 kpa. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 28 kpa wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy więc uznać, że stroną postępowania jest każda strona postępowania, w którym wydano decyzję, a także osoba, do której decyzja jest skierowana. Ponadto stwierdzić należy, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide wyrok NSA z 27.05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1/87, poz.35, wyrok NSA z 12.01.1994 r. II S.A. 2164/92, ONSA 1/95, poz.32). W orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1452/81 niepublikowany). Z treści przepisu art. 28 kpa wynika wprost, że jedyną przesłanką uzyskania przez określony podmiot statusu strony jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika jednoznacznie, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiła przedmiot własności I. M. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] października 1990 r. wydane w sprawie sygnatura akt [...], z którego wynika, że spadkobiercami I. M. stali się jego synowie J. M. oraz W. M. Następnie, zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...], spadek po W. M. odziedziczyli: żona E. M. oraz syn M. M., po którym natomiast dziedziczyły jego żona E. M. oraz małoletnie córki A. i B. M. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1982 r., sygn. akt [...]). Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] marca 1984 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...], spadek po J. M. nabyli jego żona K. M. oraz dzieci – córka E. W. i syn W. M. Oznacza to, że stronami postępowania nadzorczego byli wszyscy spadkobiercy I. M., a następnie spadkobiercy W. M. oraz J. M., czyli: E. M. (żona W.), A. M., B. M., E. M. (żona M.) obecnie nosząca nazwisko C. oraz K. M., E. W. i W. M. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, że postępowanie nieważnościowe zarówno w I jak i II instancji zostało przeprowadzone bez udziału E. M. (żony M. M.), obecnie noszącej nazwisko C. l, będącej również, na skutek dziedziczenia po swoim mężu, spadkobiercą byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Nie uczestniczyła ona w postępowaniu, a także nie doręczono jej decyzji obu organów. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winny natomiast brać udział wszystkie osoby, będące stronami postępowania zakończonego ocenianą w postępowaniu nadzorczym decyzją, bądź następcy prawni tych osób, a ponadto inne podmioty, które wykażą, że mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa uprawniający je do udziału w tym postępowaniu. Art. 10 §1 kpa ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady należy do obowiązków organów administracji. Art. 10 kształtuje prawa strony do czynnego udziału w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, zapewniając jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. W myśl przytoczonej zasady strona ma także prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ może odstąpić – na podstawie art. 10 §2 kpa – tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W takim przypadku organ jest zobowiązany wykazać przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 §1 kpa. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Należy podkreślić, że organ nadzorczy przystępując do rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji winien w pierwszej kolejności ustalić krąg osób mających interes prawny do udziału w sprawie i zapewnić im możliwość uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym. Stwierdzić trzeba w świetle materiału dokumentacyjnego, że w sprawie niniejszej wskazany obowiązek nie został dopełniony. Takie działanie organu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 §1 kpa i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniających realizację tej zasady. Uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 §1 pkt 4 kpa). Konsekwencją zaś stwierdzenia przez Sąd istnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki wznowieniowej jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 145 §1 pkt b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe uchybienie stanowi także naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg osób mających przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i dopiero po zapewnieniu im możliwości czynnego udziału rozpoznać wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w tej części, która dotyczy obecnie własności Skarbu Państwa, mając równocześnie na względzie moc wiążącą zapadłych w przedstawionej sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2673/00 oraz z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt I SA 2019/02. Niezależnie od podniesionych kwestii zwrócić trzeba uwagę na fakt, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się dnia 9 listopada 2005 r., J. G. oświadczył do protokołu, że w niniejszym postępowaniu występuje wyłącznie we własnym imieniu. Wcześniej, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, J. G. w trakcie całego postępowania administracyjnego występował jedynie jako pełnomocnik W. M., K. M. i E. W. Na wezwanie Sądu, w dniu [...] czerwca 2005 r. J. G. złożył pismo procesowe, do którego załączył m.in. kserokopie aktów notarialnych z dnia [...] grudnia 1999 r., Rep. [...] oraz z dnia [...] listopada 2000 r., Rep. [...], sporządzonych w Kancelarii Notariusza W. K. na mocy których E. M., A. M., E. C., K. M., E. W., W. M. oraz B. M. zawarli z J. G. umowy sprzedaży praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50, poz. 279). Przedmiotowe akty notarialne nie zostały ujawnione w toczącym się do tej pory postępowaniu administracyjnym. Przy ponownym rozpatrywaniu przedstawionej sprawy organ winien więc ustalić i ocenić prawne konsekwencje wynikające z ujawnionych w postępowaniu sądowym dokumentów. Z tym względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.