I SA/Wa 914/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 r. nr KOC/23/Zs/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 listopada 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.25107.2019.KTO; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 marca 2024 r. nr KOC/23/Zs/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 listopada 2023 r. nr UD-IV-WNI-G.6826.25107.2019.KTO w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2021r. K. i T. W. wystąpili o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem nr UD-IV-WNI-G.6826.25107.2019.KTO z dnia 10 grudnia 2021r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem z dnia 23 marca 2022r. nr KOC/195/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem nr UD-IV-WNI-G.6826.25107.2019.KTO z dnia 10 sierpnia 2022r. Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Postanowieniem z dnia 27 września 2022r. nr KOC/5582/Zs/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023r., sygn. akt I SA/Wa 280/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienia. Postanowieniem nr UD-IV-WNI-G.6826.25107.2019.KTO z dnia 14 listopada 2023r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w : księdze wieczystej nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. i T. W. wskazując, iż jest ono sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023r., sygn. akt I SA/Wa 280/23, który przyjął, iż budynek na ul. Niedźwiedzia 8B jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kolegium rozpatrując zażalenie podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji związany był, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w w/w wyroku. Zatem, rozpatrując ponownie Prezydent winien był przyjąć, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i rozpoznać wniosek w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa. Równocześnie jednak Sąd w ww. wyroku dopuszcza w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia inne dowody, które mogłyby posłużyć do ustalenia / klasy budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej tj. dokumentację organu nadzoru budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71 a ustawy - Prawo budowlane). Taką więc dokumentację organ I instancji pozyskał i ustalił, że postanowieniem nr IIOT/640/2018 z dnia 12 października 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wykorzystywanego na cele hostelu i nałożył na właściciela budynku obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś decyzją nr IIOT/86/2019 z dnia 22 lutego 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wykorzystywanego na cele hostelu. Decyzja nr IIOT/86/2019 z dnia 22 lutego 2019r. została następnie utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1140/2019 z dnia 28 sierpnia 2019r. W decyzji tej Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, iż organ I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na cele zamieszkania zbiorowego. Mazowiecki Inspektor Nadzoru ,Budowlanego stwierdził, iż nie jest możliwe zalegalizowanie aktualnego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wykorzystywanego na cele hostelu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 15 lipca 2022 r. skierowanym do organu I instancji wyjaśnił, iż obowiązek nałożony ww. decyzją został wykonany, co wynika z protokołu oględzin. WSA w Warszawie w ww. wyroku wskazał, iż samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym nie oznacza, że w takim przypadku podmioty prowadzące tę działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji (np. w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych) w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy). Zdaniem Sądu aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent m.st. Warszawy musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia. Takie dokumenty w niniejszym postępowaniu organ I instancji przedstawił i na ich podstawie uznał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na cele zamieszkania zbiorowego, a zatem w dniu 1 stycznia 2019r. budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej nie był wykorzystywany na cele mieszkaniowe lecz na cele zamieszkania zbiorowego, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom zażalenia, nie można zdaniem Kolegium uznać, aby organ I instancji nie dopełnił wskazań co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w ww. wyroku. W uzupełnieniu Kolegium wyjaśniło, że spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie prawa, oceniane jest na dzień 1 stycznia 2019 r. W tej dacie budynek przy ul. [...] w Warszawie nie był użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny bowiem nastąpiła potwierdzona przez organ nadzoru budowlanego zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na cele zamieszkania zbiorowego. A jak wynika z § 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225) przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności m. in. hotel, motel, pensjonat. Budynki zamieszkania zbiorowego tak jak budynki jednorodzinne i wielorodzinne realizują cele mieszkaniowe, jednakże wyłącznie grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi spełniają ustawowe przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu we własność. Skargę na postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. W. podnosząc, że w dniu 26 czerwca 2023r. zapadł prawomocny wyroki WSA o sygnaturze akt I SA/Wa 280/23 obligujący Burmistrza m.st. Warszawy do przeprowadzenia procesu przekształcenia w prawo własności z założeniem, że budynek przy ul. [...] w styczniu 2019 r. był budynkiem mieszkalnym, co powinno skutkować zaświadczeniem umożliwiającym przekształcenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż zapadłe w niej wcześniejsze postanowienia organów administracji publicznej podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 280/23 uchylił zarówno postanowienie organu II instancji jak i I instancji. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym, iż wydany w sprawie wyrok jest prawomocny, w sprawie zastosowanie ma też art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazano w powołanym wyżej wyroku w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent przyjmie, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i rozpozna wniosek w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym nie musi oznaczać, że w takim przypadku podmioty prowadzące tę działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji (np. w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych) w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy). Zdaniem Sądu, aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent m.st. Warszawy musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i 2 lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego nakazały poprzedniemu właścicielowi nieruchomości przywrócenie sposobu użytkowania budynku jako jednorodzinnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające powołały się na dokumentację znajdującą się w aktach sprawy w dacie wydawania przez Sąd wyroku z dnia 26 czerwca 2023 r., tj. postanowienie nr IIOT/640/2018 z dnia 12 października 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzję nr IIOT/86/2019 z dnia 22 lutego 2019 r. Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1140/2019 z dnia 28 sierpnia 2019 r., których oceny Sąd dokonał uznając za niepoparte żadnymi dowodami stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że prowadzenie 1 stycznia 2019 r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym hostelu świadczy, samo w sobie, o tym, że nastąpiła trwała zmiana warunków użytkowania tego budynku, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 344/23 (dostępny w CBOSA), że "... ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis (art. 153 p.p.s.a. – uwaga Sądu), to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 895; A. Kabat, Komentarz, (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019, art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 21 października 1999 r., akt IV SA 1681/97 oraz 1 września 2010 r., I OSK 920/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. III FSK 667/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl) ...". Sąd zauważa, że po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, nie miała miejsca zamiana prawa, na podstawie którego rozpoznano sprawę. W ocenie Sądu nie zmieniły się również okoliczności faktyczne sprawy, albowiem po wydaniu tych orzeczeń sądowych nie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności, które pozwalałyby na uznanie, iż ustało związanie powyższymi wyrokami w rozumieniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Jednocześnie w przywołanym wyroku jednoznacznie wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent przyjmie, że budynek przy ul. [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy i rozpozna wniosek w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa, co oznacza, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia żądanej treści. Wbrew twierdzeniom Kolegium organ I instancji nie pozyskał żadnych nowych dokumentów, które uprawniałyby do odmowy wydania zaświadczenia. Przede wszystkim brak jest w aktach sprawy ostatecznie lub prawomocnie stwierdzonej we właściwym trybie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku tego rodzaju, która skutkowałaby zmianą kategorii budowlanej tego budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.