I SA/Wa 915/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant I. K. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w części orzekającej o wysokości odszkodowania, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz M. W. kwotę 1054 (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. nakazuje ściągnąć od M. W. na rzecz Skarbu Państwa Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem brakującej części należnego wpisu sądowego. I SA/ Wa 915/07 UZASADNIENIE Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonych w obrębie R., stanowiących własność M. W. Wojewoda podał, że decyzją z [...] kwietnia 2005 r. ustalona została lokalizacja obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wymienione działki przeznaczone są pod realizację tej inwestycji. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zwróciła się (pismo z 8 czerwca 2005 r.) do właścicielki z ofertą nabycia nieruchomości za kwotę [...] zł. Do transakcji nie doszło. Wobec tego zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie art. 18 wymienionej ustawy zalecone zostało wykonanie operatu szacunkowego. Przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Właścicielka nieruchomości złożyła wniosek o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego podając, że wartość nieruchomości została ustalona nieprawidłowo. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo i odpowiada wartości rynkowej nieruchomości. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił przebieg postępowania wywłaszczeniowego, które w jego ocenie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Natomiast w kwestii odszkodowania stwierdził, że ustalone zostało stosownie do art. 18 tej ustawy na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 kwietnia 2006 r. Rzeczoznawca przy podejściu porównawczym zastosował metodę korygowania ceny średniej i wyjaśnił na czym ta metoda polega. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących braku pełnomocnictw do działania w imieniu GDDKiA przez W. K. i [...] Sp. z o.o. w K., organ wskazał że z załączonych do akt sprawy pełnomocnictw wynika, że legitymował się on pełnomocnictwem z 17 kwietnia 2002 r., upoważniającym do składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków GDDKiA, udzielonym przez Dyrektora Oddziału w R., upoważnionego przez Generalnego Dyrektora DKiA do udzielania dalszych pełnomocnictw. Upoważnienie do wykonywania czynności dotyczących nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa przeznaczonych pod obwodnicę miasta R. posiadali też inni pracownicy [...] Sp. z o.o. w K. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania należy wskazać, że istotnie decyzja Wojewody Podkarpackiego o ustaleniu lokalizacji drogi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, jednakże na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji Wojewody został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został wstrzymany, więc decyzja ta podlega wykonaniu. Twierdzenie skarżącej, że ten sam rzeczoznawca majątkowy nie może sporządzić operatu szacunkowego zarówno dla potrzeb Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jak i dla Wojewody należy uznać za bezpodstawne, gdyż rzeczoznawca majątkowy zawarł uprzednio z GDDKiA umowę zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego a następnie po wywiązaniu się z niej zawarł umowę zlecenia z Wojewodą na wycenę nieruchomości. Należy zaznaczyć, że nie istnieje żaden przepis prawa zakazujący sporządzania operatu przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego dla dwóch różnych zleceniodawców. Organ wojewódzki pismem z 27 października 2006 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego, aby odniósł się do zarzutów dotyczących kwestii związanych z operatem szacunkowym. Rzeczoznawca w piśmie z 2 listopada 2006 r. wyjaśniła, że istnienie słupa elektrycznego na gruntach użytkowanych rolniczo z dojazdem przez sąsiednie działki, przeznaczonej od lat pod budowę drogi krajowej, nie powoduje, że jest to działka budowlana. W tym samym piśmie wyjaśniono też, że do wyceny nieruchomości nabywanych pod drogi krajowe i autostrady nie przyjmuje się cen nieruchomości nabywanych pod drogi gminne, lecz ceny nieruchomości nabytych pod drogi krajowe w latach 2004-marzec 2006 r. na terenie P. W tej sytuacji zgłoszone w odwołaniu zarzuty należało uznać za gołosłowne, bowiem nie przedstawiono innego równoważnego operatu szacunkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] listopada 2006 r. i decyzji Ministra Budownictwa z [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca zarzuciła wymienionym decyzjom naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady obiektywizmu w zakresie wyboru rzeczoznawcy majątkowego, bezkrytyczną oraz niepełną, a zatem dowolną (a nie swobodną) ocenę operatu szacunkowego, a także zaniechanie uaktualnienia opinii dostarczonej przez rzeczoznawcę w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Doprowadziło to do zaakceptowania błędnej decyzji organu I instancji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość w rozmiarze, jaki nie da się pogodzić z wynikającym z art. 21 ust 2 Konstytucji RP nakazem, aby było ono słuszne, tj. ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że zasada obiektywizmu nakazywała zachowanie daleko posuniętej wstrzemięźliwości przy wyznaczaniu do sporządzenia operatu tego samego rzeczoznawcy, który uprzednio wykonywał tę samą czynność dla GDDK i A. Organ administracji miał sposobność dokonania wyboru rzeczoznawcy majątkowego spośród osób niepozostających w stosunku zlecenia z podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania. Brzmienie obu operatów (w wersji pierwotnej i aktualizacji) różnią się tylko datą ich sporządzenia, daty na które określono wartość przedmiotu wyceny oraz oznaczenie zleceniodawcy. W pozostałym zakresie ich treść jest tożsama. Nie doszło do sporządzenia operatu na zlecenie organu administracji ale do dokonania przez rzeczoznawcę aktualizacji poprzednio opracowanej wyceny nieruchomości, dokonanej na zamówienie GDDKiA. Przekonuje o tym użycie sformułowania "aktualizacja" w odniesieniu do operatu z 28 kwietnia 2006 r. Tym samym podstawowy dowód w sprawie wysokości odszkodowania w istocie został sporządzony z inicjatywy organu, na który nałożono obowiązek zapłaty odszkodowania, poza postępowaniem wywłaszczeniowym, a nawet przed jego wszczęciem. Skarżąca wskazała również, że nie uzyskała odpowiedzi na szereg zarzutów odnośnie operatu szacunkowego, dotyczących np. wyboru metody w ramach podejścia porównawczego, analizy transakcji i charakterystyki rynku z uwzględnieniem cech nieruchomości podobnych. Odpowiadając na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone decyzje w części dotyczącej odszkodowania wydane zostały z naruszeniem art.7,77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadę określoną w art. 7 k.p.a. realizuje wiele przepisów Kodeksu, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym – art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego artykułu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego (art. 80 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem strona przedstawia zarzuty przeciwko operatowi, to nie jest wystarczające uzupełnienie materiału dowodowego tylko o wyjaśnienia rzeczoznawcy, ale należało rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba powołania nowego rzeczoznawcy. Celowym byłoby również zwrócenie uwagi, iż przy sporządzaniu operatu zastosowano metodę porównawczą przyjmując do porównania ceny nieruchomości z lat 2004-2005 (k-7 operatu), a operat był sporządzony w kwietniu 2006 r. Zgodnie z informacjami zawartymi na k-4 operatu z kwietnia 2006 r. z analizy i charakterystyki rynku wynika, że jest to szybko rozwijający się rynek nieruchomości pod zabudowę Analizując ceny, położenie nieruchomości i możliwości zagospodarowania, rynek tych nieruchomości należy do najatrakcyjniejszych na terenie P. Tak więc budzi zastrzeżenia prawidłowość operatu w oparciu o ceny nieruchomości sprzed dwóch lat - czy operat z kwietnia 2006 r. jest miarodajny, jeżeli przy jego sporządzeniu oparto się na nieaktualnych danych o cenach uzyskiwanych w obrocie takimi nieruchomościami. Organ powinien mieć na względzie uzasadnienie operatu (logika, spójność) a nie tylko przyjmować bezkrytycznie ustalenia biegłego, ale sprawdzić czy uzasadnienie wyceny nie jest wewnętrznie sprzeczne. Jakkolwiek przepisy nie sprzeciwiają się wprost temu, aby ten sam rzeczoznawca sporządzał operat szacunkowy na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia i organu orzekającego o wywłaszczeniu, to jednak w sytuacji, gdy skarżąca domagała się dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, wspominany brak zakazu nie jest wystarczający do stanowiska, iż nie było podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Wątpliwości w zakresie operatu szacunkowego w tej sytuacji nie znosi wyjaśnienie rzeczoznawcy z 2 listopada 2006 r. Jak wynika z akt sprawy organ za postawę ustalenia odszkodowania przyjął dokument (operat szacunkowy) budzący wątpliwości. Dlatego za uzasadniony należało uznać zarzut skargi, że naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k. p. a. Dopiero zrealizowanie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w postępowaniu dowodowym i zebranie pełnego materiału dowodowego, także takiego o jaki wnosi strona, pozwoli uznać, ze zachodzą podstawy do wydania decyzji zgodnie z art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152, 200 i 223 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm.).