I SA/Wa 925/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji mienia Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy M., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę M. własności zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów Gminę M., obrębu [...], jako działka [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzja ostateczna została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1860/05, na skutek skargi wniesionej przez Związek [...] w W., zwany dalej "Z[...]", uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zwanej dalej "KKU", z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Gminę M. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym, wskutek czego zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a ponadto organy administracji dokonały powierzchownej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że przepis ten mógł stanowić podstawę komunalizacji nieruchomości pozostającej w użytkowaniu stowarzyszenia. Organ wojewódzki winien był zbadać i wykazać, za jaką jednostkę wymienioną w art. 5 ust. 1-3 uznał Z[...], co doprowadziło do stanowiska, że mienie tego podmiotu podlega komunalizacji. W ocenie orzekającego wówczas Sądu, organy administracji w niedostateczny sposób zbadały sytuację prawną odwołującego się Z[...] w postępowaniu o komunalizację przedmiotowego mienia. Dla oceny legitymacji Z[...] do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] w przedmiocie komunalizacji niewystarczające było skupienie się przez KKU na kwestii poniesienia nakładów na gruncie oraz powołanie się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który tylko wskazywał użytkowanie jako prawną formę władania gruntem państwowym przez organizacje społeczne. Zachodziła natomiast konieczność wykazania, z jakich względów organ wojewódzki uznał, iż dopuszczalna jest komunalizacja z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienia pozostającego w udokumentowanym użytkowaniu stowarzyszenia. W tej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, arbitralne i naruszające art. 138 § 1 pkt 3 kpa było stwierdzenie przez KKU, iż odwołujący się Z[...] nie posiada przymiotu strony i umorzenie postępowania odwoławczego, bez zbadania stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, KKU powinna zauważyć, że powołanie przez Wojewodę [...] art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej budzi wątpliwości jako podstawa decyzji, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do podmiotu wymienionego w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę M. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1860/05 ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1969 r. Rep. [...], księga wieczysta KW nr [...] i znajdowała się w użytkowaniu Z[...], co zostało ujawnione wpisem z dnia [...] stycznia 1985 r. w dziale III księgi wieczystej. Nieruchomość stanowiła teren rekreacyjno-wypoczynkowy zabudowany obiektami wczasowymi. Z[...] jako stowarzyszenie o charakterze ogólnokrajowym nie należy do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zatem nieruchomość położona w M. oznaczona jako działka nr [...], jako nienależąca do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 nie stała się własnością Gminy M.. Od decyzji Wojewody [...] odwołała się Gmina M., zdaniem której stanowisko Wojewody jest błędne. Odwołująca się Gmina podała, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z treścią wpisu w księdze wieczystej, była w użytkowaniu Z[...] z przeznaczeniem na siedzibę Uniwersytetu [...]. Jednak Uniwersytet [...] został przejęty przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, o czym świadczą pisma Z[...] do tego Ministerstwa z dnia [...] stycznia 1990 r. oraz odpowiedź Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 1990 r. o przejęciu tej placówki, a także ustalenia Komisji Rządowej ds. przejęcia majątku organizacji [...]. Zdaniem odwołującej się Gminy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie charakteru prawnego Z[...] w dacie komunalizacji; w aktach brak jest nawet statutu Z[...] obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Świadczy to, iż Wojewoda, wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 maja 2006 r., nie zbadał i nie wykazał, za jaką jednostkę organizacyjną uznał Z[...] i nie ocenił tego w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nadto z zebranego materiału Wojewoda wyprowadził nieprawidłowe wnioski. W ocenie odwołującej się, spełnione zostały przesłanki komunalizacji z mocy prawa. Nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia mienia przez Gminę Wojewoda nie wyjaśnił ani podstawy faktycznej ani podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy M., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. podając w uzasadnieniu, że odwołanie nie może być uwzględnione, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2006 r. dał wyraz swojej ocenie merytorycznej stanu prawnego stwierdzając, iż wyciąg z księgi wieczystej potwierdza prawo skarżącego wówczas Z[...] do gruntu objętego komunalizacją. Ponadto Sąd stwierdził, że KKU powinna zauważyć, że powołanie przez Wojewodę [...] art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej budzi wątpliwości jako podstawa prawna decyzji, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie należała do podmiotu wymienionego w tym przepisie. Zdaniem KKU, tak jednoznaczne rozstrzygnięcie co do przesłanki warunkującej komunalizację z mocy prawa wiąże organy administracji. Zbędne jest zatem ustalanie, do kogo należała w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość. Z tych przyczyn Wojewoda [...] prawidłowo, w obliczu ustalenia poczynionego przez Sąd, odmówił stwierdzenia komunalizacji z mocy prawa, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Na decyzję ostateczną Gmina M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 8 kpa oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie komunalizacji twierdząc, że organy dokonały ustaleń błędnych w zakresie stanu faktycznego, co rzutowało na treść decyzji. Organ drugiej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i powtórzył jedynie wszystkie tezy i ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, natomiast nie odniósł się do zarzutów i okoliczności wskazanych w odwołaniu. Naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 kpa. Wbrew twierdzeniu organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2006 r. nie dokonał kategorycznych i jednoznacznych ocen prawnych, wskazał natomiast, że przyjęta w decyzji podstawa prawna budzi wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja KKU, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. naruszają prawo. Obie decyzje zostały wydane przede wszystkim z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części oznaczaną "Ppsa". Poza tym decyzje w istocie pozbawione są uzasadnienia faktycznego i prawnego, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie prawa, a także w orzecznictwie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa) jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być zgodne z prawem (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, Warszawa 2005, s. 473). W niniejszej sprawie należy zważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1860/05 uchylił decyzje komunalizacyjne wydane przez organy obu instancji stwierdzając, że organy orzekające w sprawie w niedostateczny sposób zbadały sytuację prawną odwołującego się Z[...] w postępowaniu o komunalizację przedmiotowego mienia. W związku z tym zachodziła konieczność wykazania, z jakich względów organ wojewódzki uznał, iż dopuszczalna jest komunalizacja z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienia pozostającego w udokumentowanym użytkowaniu Z[...]. Sąd ocenił jako arbitralne i naruszające art. 138 § 1 pkt 3 kpa stwierdzenie przez KKU, bez zbadania stanu faktycznego sprawy, że odwołujący się Z[...] nie posiada przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji KKU oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa na rzecz Gminy M., Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 153 Ppsa. Należy zgodzić się więc ze skarżącą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2006 r. nie dokonał kategorycznych i jednoznacznych ocen prawnych odnoszących się do podstawy prawnej komunalizacji i sposobu zastosowania jej w stosunku do przedmiotowego mienia; stwierdził natomiast, że przyjęta w decyzji podstawa prawna budzi wątpliwości i wskazał na konieczność zbadania sytuacji prawnej Z[...] w świetle przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stwierdzić trzeba, że w tym zakresie organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda [...] ograniczył się do wezwania stron do przedstawienia dowodów mogących mieć znaczenie dla sprawy komunalizacji oraz rozstrzygnął kwestię zawieszenia postępowania komunalizacyjnego, o co wnosił Z[...]. Uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] sprowadził do opisu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz stwierdzenia, że nieruchomość położona w M. oznaczona jako działka nr [...], w dacie komunalizacji z mocy prawa znajdowała się w udokumentowanym użytkowaniu Z[...] i do tego stowarzyszenia w dniu 27 maja 1990 r. należała. Z[...] jako stowarzyszenie o charakterze ogólnokrajowym, nie należy do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skoro zatem nieruchomość nie należała do podmiotu wymienionego w art. 5 ust. 1, to nie zostały spełnione przesłanki komunalizacji z mocy prawa. Ten sposób dochodzenia do rozstrzygnięcia istoty sprawy spotkał się z akceptacją organu odwoławczego, który również nie podjął żadnej próby ustalenia pozycji prawnej Z[...] jako użytkownika nieruchomości w sprawie o jej komunalizację, tak jak to wynikało z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. KKU przyjęła bowiem, że w wyroku z dnia 5 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wiążącej oceny prawnej co do braku przesłanek komunalizacji określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i tą oceną prawną organy administracji są związane. Stwierdzić należy, że przekonanie to jest błędne. Już samo wskazanie w uzasadnieniu omawianego wyroku na naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 77 § 1 i 80 kpa wskazuje, że uchylenie decyzji w przedmiocie komunalizacji nastąpiło wskutek wady postępowania polegającej na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla ustalenia sytuacji prawnej odwołującego się Z[...] w procesie komunalizacji oraz istnienia, bądź nieistnienia przesłanek komunalizacji. Tymczasem treść uzasadnienia decyzji zarówno Wojewody [...], jak i KKU nie zawiera jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, o jakiej mowa w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2006 r. W szczególności brak jest wyjaśnienia, w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., do kogo "należało" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe mienie. W tej kwestii orzecznictwo sądowe jest niezwykle bogate, poczynając od uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W.13/91 wyjaśniającej istotę terminu normatywnego "należące do". Równie obszernego materiału do rozważań dostarcza orzecznictwo NSA w kwestii statusu strony postępowania komunalizacyjnego, zwracające w szczególności uwagę na art. 9 i art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. np. wyroki NSA: z dnia 23.05.1994 r. sygn. akt I SA 979/93 Lex nr 10571, z dnia 26.08.1998 r. sygn. akt I SA 873/98 Lex nr 45036, z dnia 29.09.1998 r. sygn. akt I SA 57/98 Lex nr 45032, z dnia 12.10.1998 r. sygn. akt I SA 352/98 Lex nr 45028, z dnia 5.03.1999 r. sygn. akt I SA 1370/98 Lex nr 47354, z dnia 3.06.2003 r. sygn. akt I SA 2801/01 Lex nr 149523). W kwestii granic związania wyrokiem sądu warto zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, iż brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wyłącznie wykładni prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych działań organu, organ administracji pozbawiony jest możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena sądu jest wiążąca dla organu tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i znalazło to swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.10.2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 960/05 Lex nr 217347). Związanie wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma się ograniczyć jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne (wyrok NSA z dnia 3.10.2006 r. sygn. akt I FSK 7/06, POP 2007/3/44 Lex nr 273773). Z powyższymi tezami Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. Wynika stąd, że brak jakichkolwiek rozważań KKU w kwestii statusu prawnego mienia i wynikającej z tego pozycji Z[...] jako użytkownika przedmiotowej nieruchomości narusza przepis art. 153 przez jego błędne rozumienie i niewłaściwe zastosowanie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.