I SA/Wa 926/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.23.2023.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z 28 grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju i Technologii (zw. dalej "ministrem"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (zw. dalej "skarżącą" lub "[...]"), decyzją z 17 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.23.2023.AB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w gminie [...], obręb [...] obejmującego działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej jako "ugn") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm. zw. dalej "rozporządzeniem"), decyzją z [...] grudnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...], obejmującego działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z 13 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc że organ I instancji w toku postępowania naruszył art. 200 ugn w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...]. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 17 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 200 ugn. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Ponadto Minister podniósł, że w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] ujawniono Starostę [...], jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa w stosunku do działki nr [...] wpisano na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1980 r. Rep. A Nr [...], a w stosunku do działki nr [...] na podstawie umowy sprzedaży z [...] listopada 1980 r. Rep. A Nr [...]. Zatem Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości 5 grudnia 1990 r. Minister wskazał także, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 zw. dalej "uggwn") państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 uggwn grunty państwowe będące w dniu wejścia ustawy, tj. 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zgodnie z opinią organu - ww. umowy sprzedaży nie dowodzą istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści umów z [...] listopada 1980 r. Rep. A Nr [...] i Rep. A Nr [...] nieruchomości nimi objęte zostały nabyte przez Skarb Państwa od osób fizycznych w trybie art 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Skutkiem zawarcia ww. umów sprzedaży było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister stwierdził, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia ww. umów sprzedaży nieruchomości, w tym użytkowania, mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a więc poprzez oddanie właściwej jednostce państwowej nieruchomości w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 uggwn, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że umowy sprzedaży z [...] listopada 1980 r. zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie uggwn, tj, przed 1 sierpnia 1985 r. - tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do wskazanych wyżej umów sprzedaży. Od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii pismem z 24 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej, co winno doprowadzić do przyjęcia, że skarżąca nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2022 r. oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej; 2) zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 200 ugn pojawiły się poglądy, co do tego, że nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy zawartej przed wejściem w życie uggwn, w której to czynności cywilnoprawnej Skarb Państwa reprezentowany był przez osoby działające w imieniu państwowej jednostki organizacyjnej (np. przedsiębiorstwa państwowego) przechodziły w zarząd tych państwowych jednostek organizacyjnych z mocy prawa, tj. na podstawie art. 8 ust. 3 uggwn (przed datą uwłaszczenia, w brzmieniu pierwotnym) i że jednostki te 5 grudnia 1990 r. legitymowały się do tych nieruchomości prawem zarządu. Zgodnie z art. 8 ust. 3 uggwn w pierwotnym brzmieniu nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 uggwn. W ocenie NSA ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie uggwn. W konsekwencji uggwn uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację art. 8 ust. 3 uggwn, który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/17, z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2582/17, z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 1994/20. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r. sygn. III ARN 15/92 w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 uggwn, w jego pierwotnym brzmieniu (por. wyrok NSA z 27 października 2021 r. sygn. akt I OSK 2007/21, wyrok NSA z 27 maja 2022 r. sygn. akt 913/21). Zdaniem WSA w Warszawie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W tej sprawie kwestię sporną stanowiło bowiem to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] według stanu na 5 grudnia 1990 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie skarżącej, na co wskazuje wpis "Skarb Państwa, w użytkowaniu i zarządzaniu [...]" zawarty w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla przedmiotowych działek. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, natomiast zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. Zatem, organ pierwszej instancji pozostawał w błędzie twierdząc, że akty notarialne zawarte w 1980 r. nie świadczą o prawie zarządu a jedynie o sprzedaży przez osoby fizyczne własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Mając na uwadze działanie w niniejszej sprawie art. 8 ust. 3 uggwn, w pierwotnym brzmieniu należało przyjąć, że przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie skarżącej. Mając na uwadze powyższe, wojewoda nie uwzględniając w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie skarżącej, dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 3 uggwn w pierwotnym brzmieniu w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższej okoliczności, nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu również Minister Rozwoju i Technologii uznając, że przepisy te nie znajdują zastosowania do umów zawartych przed 1 sierpnia 1985 r., a zatem i ten organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Wojewoda weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 8 ust. 3 uggwn w pierwotnym brzmieniu i to, że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie do umów zawartych 10 listopada 1980 r., które są dowodem potwierdzającym prawo zarządu [...] 5 grudnia 1990 r. do spornych gruntów (działki nr [...] z której pochodzi działka m.in. nr [...] oraz działki nr [...] – tożsamej z działką nr [...] - wg wykazów synchronizacyjnych z [...] listopada 2017 r.), które jest ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej zw. "ppsa") orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.