I SA/Wa 929/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg T. "[...]" w R. i Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2009 r. nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. nr [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów Miasta R. jako działka nr [...], obr. [...]. Z ustaleń organu wynika, że Prezydent Miasta R. decyzją z [...] maja 1983 r., znak [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa [...] części nieruchomości położonej w R., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], utworzonej z [...] kat. R., stanowiącej własność J.G.. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1983 r.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 1909/03 oddalił skargę Prezydenta Miasta R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex. tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu następuje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1983r. sporna działka nr [...] nie stanowiła w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] mienia ogólnonarodowego (państwowego), a tym samym nie mogła zostać przekazana na rzecz Gminy na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające( ... ). Przekazanie Gminie Miastu R. nieodpłatnie na podstawie art.; 5 ust. 4 powołanej wyżej ustawy własności przedmiotowej działki nr [...], obr. [...] stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1995 r., w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...]. Tytuł prawny użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości powstał w wyniku wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] grudnia 1994 r. ustanawiającej z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste na rzecz T. [...] w R., tj. aktu, który w odpowiednim trybie może zostać w drodze postępowania administracyjnego wzruszony. Prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], obr. [...] T. [...] w R. nabył na podstawie w/w. decyzji Wojewody [...], co nie jest skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej, której wydanie miało miejsce w późniejszym okresie. Organ uznał, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna spowodowała tylko i wyłącznie zmianę właściciela nieruchomości ze Skarbu Państwa na gminę. Ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją innych rozporządzeń skomunalizowaną nieruchomością. Skoro ustanowienie prawa użytkowania wieczystego mogło nastąpić, ale nie musiało, to nie można go traktować jako nieodwracalnego skutku decyzji komunalizacyjnej (wyrok WSA z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1811/06 ). W związku z powyższym w ocenie organu z pewnością nie zachodzi w niniejszym przypadku przesłanka nieodwracalności skutków prawnych. Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli: T. ,, [...]" w R. i Miasto R.. T.,, [...]" w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2009 r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77, 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 kpa. Natomiast Miasto R. zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności uznanie, iż w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z rażącym naruszeniem prawa, - art. 156 § 2 i 158 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo, iż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, - art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa przez nieuwzględnienie jego treści, pomimo, iż dla skarżącego oczywistym jest, iż w przedmiotowych okolicznościach faktycznych sprawy powinien znaleźć zastosowanie tryb wznowienia postępowania administracyjnego, a nie tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2009 r. nr [...], ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawę organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są bezzasadne. Kontrolowanymi w niniejszej sprawie decyzjami organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r., którą skomunalizowano na rzecz Miasta R. własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obr. [...]. Komunalizacja tej nieruchomości nastąpiła w oparciu o przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy komunalizowane mogło być tylko mienie państwowe (ogólnonarodowe). Zarówno w dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej [...] marca 1995 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości na skutek jej wywłaszczenia decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] maja 1983 r. Ostateczną decyzją z [...] stycznia 2003 r. Wojewody [...] stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1983 r. Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek prawny ex. tunc, co oznacza, że następuje przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowodowało ten skutek, że objęta tą decyzją nieruchomość przestała być własnością Skarbu Państwa, a stała się własnością następców prawnych wywłaszczonego właściciela J.G.. W tej sytuacji w dacie komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych a nie Skarbu Państwa wobec czego nie podlegała komunalizacji. Wydanie więc decyzji komunalizacyjnej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo więc organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995r. Zasadniczy sens instytucji prawnej jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, określany w art. 156 § 2 kpa nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki konieczne jest wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru prawidłowo uznał, że decyzja komunalizacyjna, której nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Sytuacja faktyczna jest taka, że jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej [...] marca 1995 r., wcześniejszą decyzją, bo wydaną przez Wojewodę [...] z [...] grudnia 1994 r. uwłaszczony został tą nieruchomością T.[...] w R.. Wprawdzie kwestionowana decyzja komunalizacyjna jak i decyzja uwłaszczeniowa dotyczą tego samego przedmiotu, to nie można przyjąć, że decyzja uwłaszczeniowa – wcześniejsza, jest skutkiem prawnym później wydanej decyzji komunalizacyjnej. Ponieważ nie zachodzi w niniejszej sprawie negatywna przesłanka o jakiej stanowi art. 156 § 2 kpa, to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest zgodne z prawem. Stwierdzić należy, że wzruszenie ostatecznej decyzji może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do takich trybów należy i stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania administracyjnego. Oba te tryby nadzwyczajne są równorzędne jednakże ich przesłanki są różne. W sytuacji, gdy ostateczną decyzję kwestionuje strona, to organ związany jest wnioskiem strony co do tego w jakim trybie nadzwyczajnym żąda rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpili następcy prawni wywłaszczonego właściciela nieruchomości J.G.. Organ więc obowiązany był rozpoznać sprawę na podstawie przepisów regulujących tę instytucję prawną i zbadać zasadność żądania. Dlatego zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa przez nieuwzględnienie jego treści nie znajduje uzasadnienia, gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru nie był wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną z [...] marca 1995 r. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.