I SA/Wa 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. W. i H. M. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu zażalenia B. W. i H. M., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...]., o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyły B. W. i H. M. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z [...] listopada 2014 r. Burmistrz [...] wniósł o wydanie, na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...] jako gruntu zajętego pod drogę publiczną – część drogi gminnej. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym B. W. współwłaścicielu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Zażalenie na ww. postanowienie złożyły B. W. i H. M. wskazując, że ustalenie kręgu ustawowych spadkobierców po zmarłym B. W. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie współwłasność B. W., H. M., Z. M. i J. M. . Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ administracji ma obowiązek ustalenia, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym jest stroną postępowania. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby, które muszą mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Następnie Minister przywołał treść 97 § 1 pkt 4 kpa i wskazał, że zagadnienie wstępne to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Minister podniósł, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność: B. W., T. B., E. B., A. M., T. W., L. W., R. M., H. W. oraz B. W., co potwierdzają dokument nadania ziemi z [...] czerwca 1954 r., postanowienie Sądu Powiatowego w N. T. z [...] października 1966 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po C. W. oraz postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po A. W. i J. W. Następnie organ odwoławczy przywołał zawartą w art. 28 kpa definicję strony. Podniósł, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy 13 października 1998 r. są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1732/2007, LexPolonica nr 1997178). Ponadto, stronami tego postępowania są również osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 410/2007, LexPolonica nr 20000504). Minister wskazał również, że zgodnie z art. 30 § 4 Kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania nakładają na organ obowiązek zawiadomienia nowej strony o toczącym się postępowaniu, w celu zapewnienia jej czynnego w nim udziału. W ocenie organu, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji, lecz do sądów powszechnych. Legitymację zaś do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku (wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, publ. ONSA 2003 r., nr 2, poz. 64). W okolicznościach niniejszej sprawy osobami zainteresowanymi są współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości oraz następcy prawni współwłaścicieli. Minister podkreślił, że ustalenie wszystkich stron postępowania administracyjnego w drodze postępowania sądowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, stwierdzenie zaistnienia którego skutkuje obligatoryjnym zawieszeniem postępowania administracyjnego. Wiąże się to z nałożonym na organ w art. 10 § 1 Kpa obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa pominięcie osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo organ podniósł, że postępowanie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyny uzasadniającej jego zawieszenie, tj. po przedłożeniu przez strony oryginałów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem (art. 76 § 1 Kpa) postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po B. W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyły B. W. i H. M. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zawieszeniu toczącego się postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od wyniku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku i dziale spadku po zmarłym B. W.; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwestia stwierdzenia nabycia spadku i działu spadku po B. W. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie; 3) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku i działu spadku po B. W. Powołując się na powyższe naruszenia skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniosły, że ustalenie kręgu ustawowych spadkobierców po B. W. nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Sprawa nie dotyczy żadnego prawa ani interesu prawnego B. W. ani jego następców prawnych. Z tego względu zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa było błędne. Skarżące wskazały, że przyczyną zawieszenia postępowania są zdarzenia, których wystąpienie sprawia, że kontynuacja postępowania jest niecelowa lub w ogóle niemożliwa. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej od czynności w zakresie prawa spadkowego, bez ustalenia, czy takie czynności są konieczne, a jednocześnie zignorowanie reguł prawa rzeczowego, ma charakter rażącego naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 7/17, LEX nr 2506845). W ocenie skarżących, zawieszenie postępowania w sprawie jest bezzasadne, gdyż wszelkie możliwe postępowania spadkowe zostały przeprowadzone i zakończone, dzięki czemu uczestnicy niniejszego postępowania są znani. Tym samym nie ma żadnych przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania. Na poparcie swojego stanowiska skarżące przywołały orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegało postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] - do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym B. W., współwłaścicielu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu, ustalenie wszystkich stron przedmiotowego postępowania, w tym następców prawnych po zmarłym współwłaścicielu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpienie którego skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania. Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodziły się skarżące podnosząc, że ustalenie kręgu następców prawnych B. W. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie dotyczy ona jego interesu prawnego ani interesu prawnego jego następców prawnych. Sąd stanowiska skarżących nie podziela. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony należy oceniać w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Przy czym, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Natomiast w braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zaskarżone postanowienie o zawieszeniu zostało wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wyjaśnić trzeba, że powyższa regulacja ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy ona nowego stanu prawnego, a potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, które sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego – jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 656/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 175/12, publ. CBOSA). Prawidłowo zatem w rozpoznawanej sprawie uznały organy, że stronami przedmiotowego postępowania powinny być nie tylko podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji, lecz również następcy prawni współwłaściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc następcy prawni zmarłego B. W. W tej sytuacji konieczne stało się ustalenie następców prawnych zmarłego współwłaściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem w pierwszej kolejności - jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym - organ zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania. Dopiero w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 § 1 kpa - organ powinien zapewnić wszystkim stronom możliwość czynnego udziału w toku całego postępowania, a następnie oznaczyć strony w decyzji administracyjnej. Skoro zatem stroną przedmiotowego postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. powinna być osoba, co do której w sposób niebudzący wątpliwości organ ustalił, że nie żyje, a przy tym nie zostali ustaleni jej następcy prawni, to sprawie nie można nadać dalszego biegu. Prawidłowo zatem organ przyjął, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 marca 2018 r., I SA/Wa 1241/17, Lex nr 2560505, z 30 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1149/17, Lex nr 2561911 oraz z 13 stycznia 2016 r., I SA/Wa 1242/15, publik. CBOSA). Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 123 i 124 kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zasługują na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.