I SA/Wa 932/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy I. (Wójt), przyznał Skarżącej, Pani A. C., zasiłek rodzinny w kwocie [...] złotych miesięcznie na dziecko J. C. na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. i w kwocie [...] złotych na dziecko K. C. na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. Skarżącej przyznano dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie po [...] złotych na każde dziecko z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014. Następnie decyzją z [...] listopada 2013 r. r. Wójt uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2013 r. d. do31 października 2013 r., ustalił świadczenie nienależnie pobrane za okres od 1 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. na kwotę [...] złote i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w całości wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013., poz.267, dalej k.p.a.) oraz art. 3 pkt 24, art. 20, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, dalej "ustawa"). Podstawą faktyczną powyższej decyzji było ustalenie przez Wójta, że wystąpiły nowe okoliczności nieznane organowi, to jest uzyskanie przez Skarżącą po 2011 r. dochodu, którego nie ujawniła. Organ wyjaśnił, że Skarżąca w dniu 12 marca 2013 r. podjęła zatrudnienie, o czym nie poinformowała organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Miesięczny dochód rodziny po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia wyniósł [...] złote, czyli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] złotych. Wójt przytoczył następnie brzmienie art. 5 ustawy, zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 złotych. Powyższe okoliczności uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcie zawartego w sentencji decyzji. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w P. złożonego przez nią pozwu o separację, w trakcie której ustalona zostanie data początkowa separacji faktycznej małżonków C.. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu odwołania, że decyzja narusza przepisy postępowania, jak wynika bowiem z jej uzasadnienia, podstawą jej wydania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie znanych organowi, który wydał decyzję. W takiej sytuacji, skoro w ocenie organu zaistniała przesłanka wznowienia postępowania należało wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie takie nie zostało jednak wydane. Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z których wynika, że doszło do przekroczenia wysokości dochodu o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Skarżąca wyjaśniła, że od końca 2011 r. małżonkowie C. nie zamieszkują wspólnie i prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie osiągają zatem wspólnego dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z [...] stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej na podstawie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wójta z dnia [...] listopada 2012 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. i umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości uchylenia przez Wójta własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., bowiem decyzja ta wydana została już po okresie na jaki przyznana zostało prawo do zasiłku rodzinnego. W takiej sytuacji nie jest możliwe uruchomienie trybu z art. 32 ust. 1 ustawy, bowiem tryb ten służy wyłącznie bieżącemu dostosowywaniu wymiaru świadczenia do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu zasiłkowego. Następnie SKO wskazało, że warunkiem stwierdzenia przez organ, że dana osoba pobrała nienależnie świadczenie rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W ocenie SKO Skarżąca została prawidłowo pouczona w jakiej sytuacji nastąpi brak prawa do pobierania zasiłku rodzinnego. Wójt zamieścił w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. pouczenie, w którym szczególnie uwypuklił obowiązek poinformowania organu wydającego decyzję o uzyskaniu dochodu, konkretyzując sytuacje oznaczające uzyskanie dochodu. Organ pierwszej instancji zaznaczył jednocześnie, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do jego zwrotu. W ocenie SKO oznacza to, że Skarżąca podejmując w dniu 12 marca 2013 r. zatrudnienie miała świadomość konieczności niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie Wójta. W tej sytuacji konieczne było ponowne obliczenie dochodu w oparciu o nowe okoliczności i ustalenie, czy zasiłek rodzinny będzie nadal przysługiwał. SKO wskazało również, że argumentacja Skarżącej, iż od końca 2011 r. nie zamieszkuje wraz z mężem, i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa nie jest przekonywująca. Organ drugiej instancji wskazał, że z zamieszczonego w aktach sprawy wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków, złożonego w Gminny Ośrodku Pomocy Społecznej w dniu 12 listopada 2012 r. podpisanym przez Skarżącą jednoznacznie wynika, że w skład rodziny Skarżącej poza nią i jej synami wchodzi także mąż. K. C.. Jeżeli w trakcie pobierania zasiłku sytuacja rodzinna uległa zmianie, Skarżąca powinna powiadomić o tym Wójta, czego jednak nie uczyniła. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji skargę do tutejszego sądu wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podtrzymała zarzuty dotyczące braku wszczęcia postępowania, co do wznowienia postępowania. Wskazała, że nie jest możliwe orzekanie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i o obowiązku ich zwrotu w jednej decyzji oraz podtrzymała zarzuty co do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie zaś z ustępem 2 art. 30 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wynika wznowienia postępowania i osobie odmówiono praw do świadczenia rodzinnego. Przywołany przepis ustawy statuuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (art. 30 ust. 1), a także zawiera definicję ustawową świadczenia nienależnie pobranego (art. 30 ust. 2 pkt 1 - pkt 4). W treści przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy, ustawodawca posłużył się pojęciem: "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie sądowym podkreślono, że sformułowania tego nie można utożsamiać z pojęciem: "świadczenie nienależne", którego zakres jest szerszy. "Nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Zwrot obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, lex 74503). Poza sporem było w niniejszej sprawie, że decyzją z [...] listopada 2012 r. został przyznany Skarżącej zasiłek rodzinny w wysokości [...] złotych miesięcznie na J. i K. C. oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego Zaskarżoną zaś w niniejszej sprawie decyzją ustalone zostały świadczenia nienależne oraz nałożony został na Skarżącą obowiązek ich zwrotu Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie ustalenie (przesądzenie), że było to świadczenie pobrane nienależnie. Ponadto, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia z świadomością, że jej się one nie należały. Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie, co pozwala na skuteczne nałożenie obowiązku zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawie I OSK 2998/12 i w sprawie I OSK 2997/12 (orzeczenia dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że - "przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia organom administracji wydawanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych pod warunkami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że tylko w wypadku wypełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych organ administracji może wydać decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przepis ten zawiera również definicję ustawową pojęcia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Powyższe oznacza, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje". Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę. Trzeba tu również wskazać, że skoro dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot, to niedopuszczalne jest również przesądzanie o niezależnym pobraniu świadczenia w decyzji nakazującej jego zwrot. Stanowisko to wrażone zostało zarówno w przywołanych wyrokach NSA z dnia 2 października 2013 r., jak i w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 619/10 (wyrok dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w przywołanych orzeczeniach podkreślał, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W konsekwencji organ administracyjny zanim wydał zaskarżoną decyzję, najpierw powinien bezsprzecznie ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc, czy wystąpiły okoliczności wystarczające do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, a następnie dochodzić jego zwrotu. Innymi słowy dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot - czyli dopiero wtedy możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił wysokość świadczenia nienależnie pobranego za okres do 1 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. (punkt 2 decyzji) a następnie zobowiązał Skarżącą do zwrotu tegoż świadczenia (punkt 3 decyzji ). Działanie to zostało w pełni zaaprobowane przez SKO, które w tym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd rozpoznający sprawę podziela natomiast stanowisko wyrażone przez SKO w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym brak było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji z [...] listopada 2013 r. to jest do uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. W tym zakresie podstawę decyzji Wójta stanowił art. 32 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z poglądem judykatury wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie przywołanego przepisu dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Zasadą jest, że decyzja wydana w trybie tego artykułu może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość), ma więc ona charakter konstytutywny. Skutek zaś ex tunc (z mocą wsteczną) wiąże się wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc czyli jedynie na przyszłość. Jak podniósł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, Lex 499576 - "na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną". Ponadto w wyroku tym stanowczo wskazano, że - "w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia". SKO postąpiło więc prawidłowo uchylając decyzję Wójta w zakresie w jakim uchylił on własną decyzją z mocą wsteczną. Wobec powyższego, uznając że decyzje obu organów naruszają przepisy postępowania, z uwagi na jednoczesne rozstrzygnięcie co do dwóch odrębnych spraw administracyjnych, to jest sprawy dotyczącej uznania świadczenia za nienależnie pobranego oraz sprawy dotyczącej zwrotu powyższego świadczenia, sąd uchylił decyzje obu organów. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji rozstrzygnie, czy świadczenie pobrane przez Skarżącą w okresie od 1 maja do 31 października 2013 r. można uznać za nienależnie pobrane. Jeżeli w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ uzna, że świadczenie pobrane przez Skarżącą mają charakter nienależnie pobranego, a decyzja ta uzyska walor prawomocności, będzie mógł orzec o obowiązku ich zwrotu. Wskazać należy, że z uwagi na przyczynę uchylenia, sąd nie badał zarzutów Skarżącej dotyczących braku dokładnej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwego ustalenia, że doszło do przekroczenia dochodu, o którym mowa w art. 5 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a.