I SA/Wa 932/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Województwa [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] i zobowiązujące Marszałka Województwa [...] do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, z tym że do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej S. S. zobowiązał, w miejsce Marszałka Województwa [...], Zarząd Województwa [...] jako organ wykonawczy województwa. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz zobowiązał Marszałka Województwa [...]do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po S. S. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Zarząd Województwa [...] wniósł zażalenie, podnosząc, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny ewentualnych spadkobierców poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, skoro zbył on za życia przysługujące mu prawa współwłasności na rzecz innych osób i nie mogło być ono przedmiotem dziedziczenia. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zażalenie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia stwierdzenia nabycia spadku po S. S. zmarłej w dniu [...] stycznia 2006 r. będącej współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem ustalenie następców prawnych tej osoby. Organ II instancji przywołał również treść art. 10 § 1 kpa i wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po S. S. nie zostało przeprowadzone. Tym samym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania, bowiem organ ma obowiązek ustalenia wszystkich osób będących stronami niniejszego postępowania. Zdaniem Ministra organem wykonawczym województwa jest zarząd województwa. Marszałek Województwa co do zasady jest podmiotem, który reprezentuje województwo na zewnątrz, ale nie jest podmiotem, do którego powinno być skierowane postanowienie. W tej sytuacji to Zarząd Województwa [...], na rzecz którego nastąpić ma nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że fakt zawarcia w dniu [...] maja 2002 r. umowy darowizny ([...]), na mocy której S. S. utraciła więź z przedmiotową nieruchomością, nie ma znaczenia w sprawie, bowiem przymiot strony w postępowaniu przysługuje również osobie, która w dniu [...] grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, bądź jej spadkobiercom. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 28, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie stanowiska Wojewody [...] polegającego na zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, w zakresie ustalenia spadkobierców po poprzednim właścicielu nieruchomości S. S. oraz zobowiązaniu Marszałka Województwa [...] do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po S. S., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania tego postanowienia, - art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6, w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 kpa, poprzez powielenie w rozstrzygnięciu stanowiska organu I instancji bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, niedostateczne uzasadnienie postanowienia i niewyjaśnienie skarżącemu, z jakich przesłanek i okoliczności prawnych wynika treść tego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto zwrócić należy uwagę, że z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy. Stosując go, organ bada spełnienie na dzień [...] grudnia 1998 r. przesłanek w nim wymienionych. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. Stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 656/11, publ CBOSA). Zasadnie zatem organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie poza aktualnymi właścicielami stronami tego postępowania winny być również osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a zatem obecnie, wobec śmierci S. S., także jej spadkobiercy. Z akt sprawy wynika bowiem, że prawo własności do nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka Nr [...] (odpowiadającej działce Nr [...] o pow. [...] ha, której część stanowi działka wymieniona w sentencji postanowienia), przysługiwało S. W. na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. S. W. zmarła w dniu [...] kwietnia 1979 r., a spadek po niej w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., sygn. akt [...], w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli S. S. oraz P. R., którzy w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawali współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Umową darowizny spisaną w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2002 r., Rep. [...] nr [...], należący do P. R. udział do [...] przedmiotowej nieruchomości został przekazany na rzecz S. S., która umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego z tej samej daty ([...] maja 2002 r., Rep. A Nr ([...]) przekazała działkę nr [...] na rzecz J. i G. małżonków K. Ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzony został podział tej nieruchomości na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. S. S. zmarła w dniu [...] stycznia 2006 r. W tej sytuacji prawidłowe jest tym samym stanowisko organu, że wobec obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, konieczne jest ustalenie następców prawnych zmarłej S. S. Bez tego ustalenia dalsze prawidłowe prowadzenie postępowania nie jest możliwe. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron (w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania), a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych znanych lecz zmarłych stron postępowania. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organów orzekających, że ustalenie przez właściwy organ, czyli właściwy sąd, spadkobierców S. S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci jednej z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z obowiązku zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać kręgu spadkobierców zmarłych stron postępowania, a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 kpa, tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W tej sytuacji zawieszenie postępowania, wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłej strony, w ocenie Sądu nie narusza prawa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2933/14). Oznacza to, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 oraz art. 120 powołanej ustawy.