I SA/Wa 933/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. M. P. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] ustalającą od M. P. opłatę za pobyt ojca ww. J. P. w Domu Pomocy Społecznej. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Prezydenta W. numer [.,..] z dnia [...] stycznia 2011r . skierowano J. P. do domu pomocy społecznej. W placówce ww. zamieszkał w dniu [...] marca 2011r. ( DPS przy ul. [...]). W dniu [...] września 2012r. decyzją Prezydenta W. Nr [...] ustalono odpłatności za pobyt J. P. w domu pomocy społecznej. Od powyższej decyzji M. P. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczności uwzględnienia w postępowaniu aktualnej sytuacji dochodowej i rodzinnej M. P. poprzez ustalenie tego w drodze wywiadu środowiskowego, skutecznego powiadomienia strony o zasadach i wysokości wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, a w przypadku odmowy zawarcia umowy udokumentowanie tego stanowiska. Mając na uwadze powyższe wytyczne organ powiadomił skarżącego o zasadach odpłatności oraz ich wysokości, a także o przysługujących uprawnieniach dotyczących ubiegania się o zwolnienie z opłat oraz wglądu do akt i udziału w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie pismem z dnia 11 maja 2012r. organ wystąpił w tej sprawie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w celu przeprowadzenia z M. P. wywiadu i zawarcia umowy, której wzór został załączony do pisma. Organ rozpatrując sprawę ustalił sytuację rodzinną , dochodową i zdrowotną na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [..] czerwca 2012r. przeprowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z., do którego załączono: analizę budżetu domowego, oświadczenie żony skarżącego- I. P. z dnia [...] czerwca 2012r.; decyzję ZUS o wysokości świadczenia emerytalnego; egzemplarz umowy w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w której skarżący deklaruje wnoszenie opłaty od dnia [..] czerwca 2012r. w wysokości 200zł. Organ wskazał, że na podstawie przedstawionej dokumentacji, ww. wywiadu oraz oświadczenia I. P., ustalił stan faktyczny wskazujący na separację ww. od października 2011r. Organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód ww. wynosi [...] zł. (świadczenie emerytalne). Ponadto, skarżący jest osobą cierpiącą na nowotwór skóry oraz po przebytym skomplikowanym złamaniu kończyny dolnej. Organ wskazał, że M. P. do dokumentacji nie załączył zaświadczeń potwierdzających powyższe okoliczności. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny wskazał, że nie ma orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pismem z dnia 13 lipca 2012r. W. Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało skarżącego o brakach w przekazanej dokumentacji tj. wniosku o częściowe zwolnienie oraz dokumentacji potwierdzającej przedstawione przez skarżącego w analizie budżetu domowego wydatki (faktury, rachunki). Jednocześnie został ww. poinformowany o zmianie przez J. P. placówki tj. zamieszkania od dnia [..] maja 2012r. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...]. Organ biorąc pod uwagę w/w okoliczności oraz ustalony dochód zwrócił się o zawarcie umowy w sprawie opłaty za pobyt ojca w placówce w wysokości [...]zł. miesięcznie. Powyższa kwota stanowiła bowiem różnicę pomiędzy opłatą ustaloną z dochodu ojca, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w placówce. Jednocześnie, zdaniem organu, uwzględniała wysokość dochodu i wówczas obowiązujące kryterium dochodowe. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, za pośrednictwem MOPS w Z. M. P. uzupełnił dokumentację o wniosek z dnia 20 września 2012r. o częściowe zwolnienie z opłaty za pobyt ojca, podtrzymując dotychczas zadeklarowaną kwotę w wysokości 200zł. Ponadto w oddzielnym oświadczeniu z dnia [...] września 2012r. skarżący poinformował, że w obecności specjalisty pracy socjalnej MOPR w Z. podpisał w dniu [...] czerwca 2012r. umowę w sprawie wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości 200zł. miesięcznie. Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...]. ustalił od M. P. opłatę za pobyt ojca- J. P. w domu pomocy społecznej w okresie od 1 lipca 2012r. do 30 września 2012r. w wysokości [...] zł miesięcznie a od 1 października 2012r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Od decyzji tej, w ustawowym terminie, odwołanie złożył M. P., wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (art. 60 ust. 1 ustawy). W myśl art. 60 ust. 2 powołanej ustawy, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca: w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Różnicę pomiędzy wniesioną opłatą, a średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej uiszcza natomiast gmina, z której osoba została skierowania do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 3). W przypadku zaś niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił od M. P. miesięczną odpłatność za pobyt ojca, J. P. w Domu Pomocy Społecznej za okres i w wysokości szczegółowo określone w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej określających zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, iż należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich mieszkańca domu (małżonka, zstępnych, wstępnych) w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w powołanym przepisie, służy jednakże jedynie określeniu opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie umowa, o której mowa powyżej, nie została zawarta. Istotą umowy jest bowiem zaakceptowanie jej ustaleń przez obie strony, co nie miało miejsca w realiach przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy projekt umowy, opatrzony datą [...] czerwca 2012 r. nie został podpisany przez uprawnioną przez Prezydenta W. osobę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, iż celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy. Organ przyjął, że w przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, LEX nr 643299). Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] utrzymało zatem w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] ustalającą od M. P. opłatę za pobyt ojca ww. J. P. w Domu Pomocy Społecznej. M. P. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 roku, nr [...], wydaną w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2013 roku, dotyczącej odpłatności za pobyt mojego ojca w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 lipca 2012 roku do nadal. Wyżej wskazanemu orzeczeniu zarzucał naruszenie przepisu art. 61 i 103 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w szczególności: art. 6 k.p.a. - poprzez niedziałanie organu na podstawie obowiązujących przepisów prawa art. 7 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, art. 8 k.p.a. - poprzez działanie naruszające zaufanie obywatela do władzy publicznej Wskazując na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie od zarzutów skargi zważyć należało, że decyzje wydane w sprawie były na tyle wadliwe, że należało stwierdzić ich nieważność zgodnie z dyspozycja art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycja art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nawiązując do wskazanych wyżej przepisów zaznaczyć należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2012r. ustalająca m.in.: miesięczną odpłatność za pobyt J. P. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości [...] zł (pkt1) oraz orzekająca, że pozostałą kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy odpłatnością za pobyt ww. w domu pomocy społecznej, a średnim kosztem utrzymania w wysokości [...] zł wnosić będzie W.. Zdaniem Sądu dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna tej treści, orzekająca o ponoszeniu kosztów utrzymania J. P. w kwocie [...] zł miesięcznie przez W. organ nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalania odpłatności od M. P. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W art. 61 ust. 1 ustawy zostały określone osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje natomiast prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r. I OSK 653/12 wskazał, że: zastępcze ponoszenie przez gminę opłat (art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2009 r. Nr 175, rοz. 1362 ze zm., zwanej dalej "ustawą") może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji (art. 59 ustawy) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art. 103 ustawy), nie wywiązują się z tego obowiązku (ONSAiWSA 2013/6/107). Decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie w całości lub w części z ustalonej opłaty stosownie do art. 64. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Oznacza to, że nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej), przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez taką osobę na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały więc wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w decyzji z dnia [...] maja 2012r. jedynym podmiotem zobowiązanym do ponoszenia pozostałych opłat za pobyt J. P. w DPS określone zostało W.. Decyzje zaskarżone odpłatnością za ten sam pobyt obciążają M. P., chociaż funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] maja 2012r. rozstrzygająca tą samą sprawę odmiennie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.