I SA/Wa 935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Anna Wesołowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] maja 2014 roku M. S. (skarżący) wystąpił o odtworzenie akt sprawy w przedmiocie uwłaszczenia W. N. w zakresie wniosku z [...] listopada 1949 roku, złożonego przez W. N. do Urzędu Wojewódzkiego [...] oraz innych dokumentów istotnych w sprawie. Wniosek skierowany został do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2014 roku Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w P. przesłał wniosek z [...] maja 2014 roku Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] (Wojewoda) pismem z [...] lipca 2014 roku wezwał skarżącego, Archiwum Państwowe w P. oraz Urząd Miasta P. do złożenia w terminie 21 dni od otrzymania wezwania poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów dotyczących sprawy zainicjowanej wnioskiem W. N., będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia o braku ich posiadania. Archiwum Państwowe w P. wyjaśniło, że nie posiada żadnych dokumentów (pismo z [...] sierpnia 2014 roku). Przy piśmie z [...] sierpnia 2014 roku Urząd Miasta P. przesłał do Wojewody dokumenty sprawy [...] dotyczące W. N. Skarżący przedłożył dokumenty znajdujące się w jego posiadaniu przy piśmie z [...] sierpnia 2014 roku. Pismem z [...] września 2014 roku z Wojewoda wezwał skarżącego do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania W piśmie z [...] września 2014 roku skarżący wyjaśnił, że w sprawie złożone już zostały wszystkie dokumenty, które mogło być przydatne dla niniejszego postępowania, w szczególności został złożony wniosek z [...] listopada 1949 roku wraz z prezentatą i adnotacją o sygnaturze akt. Wyjaśniono również, że wnioskodawcy nie posiadają wiedzy, co do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem z 1949 roku, w szczególności nie posiadają kopii wydanej decyzji ani informacji, kiedy została wydana, a nawet czy postępowanie administracyjne zostało w tej sprawie zakończone. Postanowieniem z [...] października 2014 roku Wojewoda dołączył do akt sprawy wniosek W. N. z [...] listopada 1949 roku. Postanowieniem z [...] października 2014 roku Wojewoda stwierdził, że odtworzenie dokumentów w sprawie jest niemożliwe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Archiwum Państwowe w P. stwierdziło, że nie posiada żądanych dokumentów. Przesłane zostały natomiast przez Urząd Miasta P. dokumenty w sprawie [...], dotyczące lat późniejszych, kiedy z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki położonej w S. i o ostateczne załatwienie sprawy zainicjowanej przez W. N. wystąpił J. S. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2014 roku przesłał kserokopie dokumentów z 1939 roku dotyczących zatwierdzenia podziału projektu parcelacji majątku S. oraz wprowadzenia nabywców posiadanie działek jak również poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku W. N. z [...] listopada 1949 roku, oświadczając, że oryginał tego wniosku znajduje się w posiadaniu następców prawnych J. S. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z [...] września 2014 roku wezwał na podstawie art. 295 p.p.s.a. strony postępowania do złożenia dokładnych oświadczeń, co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Odpowiadając na to wezwanie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wnioskodawcy złożyli odpisy wszystkich pism, które mogą mieć znaczenie dla odtworzenia akt. W wobec nie odnalezienia innych istotny dla tej sprawy dokumentów, wspomnianych orzeczeń oraz akt sprawy, w której mogły zapaść Wojewoda podjął czynności zmierzające do rekonstrukcji akt, opierając się na dowodach zgromadzonych zarówno w niniejszym postępowaniu, jaki w postępowaniach wszczętych i wniosków M. S. (znak: [...] oraz [...]). Po analizie całości akt Wojewoda postanowieniem z [...] października 2014 roku postanowił dołączyć akt sprawy jest jedynie wniosek W. N. z [...] listopada 1949 roku bowiem z adnotacji na wniosku wynika, że został on prawidłowo złożony oraz zarejestrowany w Urzędzie Wojewódzkim [...] [...] listopada 1949 roku. Organ podkreślił, że inny jest zakres odtworzenia akt w zależności od tego, czy postępowanie, które one obejmują zostało prawomocnie zakończone czy też nie. Jeśli bowiem postępowanie zostało prawomocnie zakończone, odtworzeniu podlega jedynie orzeczenie kończące postępowanie oraz ta część akt, która jest niezbędna dla ustalenie jego treść i wznowienia postępowania. W przeciwnym razie odtworzeniu podlega całość akt sprawy niezbędna do dalszego prowadzenia postępowania. W opinii organu postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem W. N. nie zostało prawomocnie zakończone, tym samym należy domniemywać, że w sprawie tej nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe Wojewoda doszedł do przekonania, że brak jest wystarczających przesłanek do odtworzenia całości akt sprawy niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 123 k.p.a. oraz art. 297 p.p.s.a. Skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając mu naruszenie art. 297 p.p.s.a., w związku z art. 288 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą wystarczające przesłanki do odtworzenia akt sprawy w części. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie postanowienia, w którym organ orzeknie o odtworzenie akt sprawy w części dotyczącej wniosku W. N. z [...] listopada 1949 roku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że skoro sprawa z wniosku W. N. z [...] listopada 1949 roku była w toku, a dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest właśnie wskazany wniosek to organ powinien był orzec o odtworzenie akt sprawy w tej części. Zdaniem skarżącego już ta część akt pozwala na podjęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem z 1949 roku, tym bardziej, że skarżący dysponuje również innymi dokumentami, dzięki którym możliwe będzie w końcu rozpatrzenie sprawy wszczętej ponad [...] lat temu przez poprzednika prawnego skarżącego. Postanowieniem z [...] października 2015 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego tutejszy sąd wyrokiem z 24 marca 2016 roku, sygn. akt I SA/WA 2353/15 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że do postępowania w zakresie odtworzenia akt sprawy administracyjnej zastosowanie winny przepisy k.p.a. oraz odpowiednio p.p.s.a. W konsekwencji sąd uznał, że postępowanie o odtworzenie akt kończy się postanowieniem, na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego sąd uznał, że konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 roku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewoda prawidłowo stwierdził brak możliwości odtworzenia akt powstałych na skutek wniesienia przez W. N. wniosku z [...] listopada 1949 roku. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, zarzucając postanowieniu Ministra mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 297 w związku z art. 254 i art. 288 p.p.s.a. , a poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą wystarczające przesłanki do odtworzenia akt sprawy nawet w części, podczas gdy organ winien był odtworzyć akta sprawy co najmniej w części, w jakim przyjął do akt wniosek W. N. [...] listopada 1949 roku, 2. art. 7 k.p.a. i w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ drugiej instancji okoliczności, że wniosek W. N. z [...] listopada 1949 roku został postanowieniem Wojewody z [...] października 2014 roku dołączony do akt sprawy, która to okoliczność ma wpływ na możliwość odtworzenia akt sprawy w całości lub w części. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organ pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyjęcie do akt sprawy wniosku W. N. z [...] listopada 1949 roku oznacza, że możliwe jest odtworzenie akt sprawy w części. Skarżący podkreślił, że oprócz samego wniosku W. N., przedłożył również dokumenty stanowiące załączniki do tego pisma. Zdaniem skarżącego wniosek W. N. wraz załącznikami mógł stanowić nawet całość akt sprawy, która nie została przecież rozstrzygnięta. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości organu, że akta sprawy ulegają odtworzeniu przynajmniej w części, a być może również i w całości. Za odtworzeniem akt sprawy chociażby w części przemawia również fakt, że przyjęte do akt sprawy wniosek W. N. oraz załączniki do tego wniosku stanowią w zasadzie pełny materiał dowodowy, na podstawie którego organ może orzekać w sprawie nadania na własność nieruchomości rolnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie Wojewody naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z prawomocnego wyroku tutejszego sądu z 24 marca 2016 roku, sygn. akt I SA/WA 2353/15 do postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a, oraz odpowiednio przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 289 § 1 p.p.s.a. postępowanie w sprawie odtworzenia akt wszczynane jest z urzędu albo na wniosek strony. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło odtworzenia akt sprawy zainicjowanej wnioskiem W. N. z [...] listopada 1949 roku. Postępowanie o odtworzenie akt winno się więc toczyć na skutek wniosku W. N., ewentualnie jego następców prawnych. Wniosek o odtworzenie akt złożony został przez M. S. Z postanowień organów obu instancji nie wynika, na jakiej podstawie uznano, że M. S. może być uznany za następcę pranego W. N., czyli za podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania o odtworzenie akt administracyjnych sprawy wszczętej wnioskiem z [...] listopada 1949 roku. W toku postępowania, w piśmie z [...] września 2014 roku, pełnomocnik Skarżącego (wskazując, że reprezentuje również inne osoby) wyjaśniał, że W. N., "według wiedzy wnioskodawców" nie żyje. W treści tego pisma wyjaśniono również że aktem notarialnym z [...] września 1957 roku W. N. zawarł z J. S, działającym również w imieniu jego żony, M. S., umowę darowizny. Na mocy tej umowy W. N. darował J. i M. małżonkom S. swoje roszczenia do Skarbu Państwa o przeniesienie własności działki nr [...] o powierzchni około [...] ha z rozparcelowanego majątku S. w powiecie poznańskim na warunkach określonych w orzeczeniu Wojewody [...] z [...] czerwca 1939 roku. W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia powyższego aktu notarialnego. Brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów wykazujących następstwo prawne między J. i M. małżonkami S. a M. S. Umową objętą aktem notarialnym z [...] września 1957 roku, W. N. darował J.S. oraz M. S. swoje roszczenia do Skarbu Państwa o przeniesienie własności działki oraz do Państwowych Gospodarstw Rolnych o wydanie działki i przelał na nich w równych częściach swoje prawa z orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1939 roku. Orzeczeniem Wojewody [...] z [...] czerwca 1939 roku – jak wynika z treści aktu notarialnego z [...] września 1967 roku – W. N. został zatwierdzony jako nabywca działki [...] o powierzchni około [...] ha z rozparcelowanego majątku S. w powiecie [...] na warunkach wyszczególnionych w tym orzeczeniu oraz deklaracji z dnia [...] lipca 1939 roku. We wniosku z [...] listopada 1949 roku W. N. powołując się na ustawę z 16 czerwca 1948 roku (Dz. U. Nr 33, poz. 222), to jest ustawę o uprawnieniach osób, które przed dniem 13 września 1944 roku otrzymały we władanie grunty, wchodzące w skład nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na cele reformy rolnej (dalej: "ustawa z 16 czerwca 1948 roku) wniósł o przywrócenie w jego posiadanie działki rolnej położonej w majątku S. a opisanej w deklaracji oraz protokole zdawczo-odbiorczym z [...] lipca 1939 roku. Z brzmienia wniosku oraz aktu notarialnego wynika, że dotyczą one tej samej nieruchomości. Powstaje jednak pytanie, czy możliwe było dokonanie darowizny roszczeń do Skarbu Państwa o przeniesienie własności działki [...]. Innymi słowy powstaje pytanie, czy J. i M. małżonkowie S. mogli wstąpić na podstawie umowy darowizny w prawa strony postępowania wszczętego na podstawie wniosku z [...] listopada 1949 roku. Odpowiedź na to pytanie wymaga sięgnięcia do tekstu ustawy z 16 czerwca 1948 roku. Z ustawy z 16 czerwca 1948 roku wynika, że uprawnienia nią przewidziane służą osobom, które przed dniem 13 września 1944 r. otrzymały we władanie grunty, położone poza obszarem Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska, a wchodzące w skład nieruchomości, przeznaczonych na cele reformy rolnej, o ile spełnione zostaną warunki przewidziane w art. 1 ust. 1 pkt 1-6 (art. 1 ust. 1 ustawy). W ustawie wskazane zostało również, że uprawnienia nią przewidziane służą następcom prawnym osób, wymienionych w ust. 1, jeżeli następcy ci odpowiadają warunkom, określonym w ust. 1 pkt 2 i 6 (art. 1 ust. 3 ustawy). Użyte w art. 1 ust. 3 ustawy odwołanie do pojęcia następców prawnych, jak również wskazanie w art. 8 ust. 1 ustawy, że nabycie gruntów z mocy ustawy podlega podatkowi od nabycia praw majątkowych oznacza, że możliwość uzyskania przez podmiot uprawniony prawa własności gruntów w trybie ustawy z 16 czerwca 1948 roku traktowana była przez ustawodawcę jako prawo majątkowe, którym obrót był dopuszczalny. W konsekwencji uznać należy, że J. i M. małżonkowie S. mogli wstąpić w prawa i obowiązki W. N. wynikające ze złożenia przez niego wniosku z[...]listopada 1948 roku. Zatem z wnioskiem o odtworzenie akt mogli wystąpić J. i M. małżonkowie S. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi nie wynika natomiast, na jakiej podstawie organ uznał, że uprawnienia strony postępowania wszczętego wnioskiem z [...] listopada 1948 roku przysługują Skarżącemu, M. S.. Jeżeli uprawnienia te wynikają z faktu dziedziczenia Skarżącego po małżonkach S. okoliczność ta winna być wykazana stosownymi dokumentami w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia. Zatem rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy Skarżącemu M. S. przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku z [...] listopada 1948 roku, to jest czy jest on następcą prawnym J. i M. S. W przypadku potwierdzenia tej okoliczności organ podejmie dalsze czynności w sprawie. Organ weźmie w szczególności pod uwagę fakt, że odtwarzanie akt dotyczy zarówno sprawy już zakończonej prawomocnym rozstrzygnięciem jak i akt sprawy w toku. W sytuacji zaś, w której możliwe jest odtworzenie samego wniosku, nieuzasadnione jest wydane orzeczenia, że odtworzenie akt jest niemożliwie (por. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, str. 826 i 836). Podsumowując sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Ministra oraz poprzedzającej je postanowienie Wojewody naruszają przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 289 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem z [...] listopada 1949 roku. Postanowienia organów obu instancji naruszają również art. 288 i art. 297 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji w której udało się odtworzyć wyłącznie wniosek o wszczęcie postępowania, zachodzi przesłanka do uznania, że odtworzenie akt jest niemożliwe. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 złotych.