I SA/Wa 936/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Marta Laskowska (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005r. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wydaną z upoważnienia Komendanta [...] Policji zmieniającą decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. o przyznaniu M. W. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej wysokości równoważnika wynikającej z ilości norm zaludnienia przyjętych do ustalenia wysokości równoważnika w ten sposób, że orzekł o cofnięciu stronie z dniem 31 grudnia 2001 r. uprawnień do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia oraz przyznającej stronie z dniem 1 stycznia 2002 r. uprawnienia do pobierania w/w świadczenia w wysokości 3 norm zaludnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji przedstawił następujący stan sprawy. M. W. pełnił służbę w resorcie spraw wewnętrznych od [...] grudnia 1972 r. do [...] lipca 1991 r. Zamieszkuje on w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...]. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Komendanta [...] Policji przyznano M. W. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia i uprawnienie to było realizowane do 2001 r. W decyzji wskazano, że wysokość równoważnika będzie ustalana na podstawie obowiązujących stawek wynikających z § 4 ust.1 i 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( M.P. 76, poz.708). Decyzją z dnia [...] listopada 1979 roku numer [...] Prezydent Miasta W. przyznał żonie skarżącego W. O. uprawnienia do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku numer [...] Komendant [...] Policji przyznał M. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Od powyższej decyzji odwołał się M. W. Odwołanie nie zostało przesłane do organu II instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] Komendant [...] Policji uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2002 roku numer [...], w uzasadnieniu wskazując, że decyzja ta jest dotknięta wadą, która powoduje jej nieważność w myśl art. 156 ust.1 pkt 3 kpa. W dniu 2 grudnia 2002 roku M. W. złożył kolejne oświadczenie w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu M. W. wskazał, że posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia. Złożył jednocześnie odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2002, nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I Instancji. W związku z wyeliminowaniem decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w obrocie prawnym pozostała decyzja z [...] sierpnia 2002 r. nr [...], od której to M. W. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2003 (organ błędnie wskazał [...] sierpnia 2003 r.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2003 roku numer [...] Komendant [...] Policji umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla M. W. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. W. Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2003 roku numer [...] Komendant Główny Policji uchylił decyzję z [...] września 2003 roku numer [...] Komendanta [...] Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ocena uprawnień zainteresowanego powinna zostać dokonana dopiero z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] Komendant [...] Policji, działając w trybie określonym w art.155 kpa, uchylił w całości decyzję z [...] maja 1998 roku numer [...] Komendanta Rejonowego Policji W. i przyznał M. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2002 z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia oraz za lata 1999-2001 z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł M. W. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku numer [...] Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2004 roku numer [...] Komendanta [...] Policji i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w aktach sprawy brak było oświadczenia strony o wyrażeniu zgody wprost na uchylenie lub zmianę decyzji. Na decyzję z [...] marca 2004 roku numer [...] Komendanta Głównego Policji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut, iż organy administracji publicznej w sposób świadomy i zawiniony manipulują przepisami prawa dążąc do przedłużenia postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia postępowania, a jedynie mógł wydać decyzję merytoryczną. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Komendant [...] Policji zmienił decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. o przyznaniu M. W. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w części dotyczącej wysokości równoważnika wynikającej z ilości norm zaludnienia przyjętych do ustalenia wysokości świadczenia w ten sposób, że cofnął stronie z dniem 31 grudnia 2001 r. uprawnienie do dotychczasowej wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 4 norm zaludnienia oraz przyznał stronie z dniem 1 stycznia 2002 r. uprawnienia do pobierania w/w świadczenia w wysokości 3 norm zaludnienia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. W. Komendant Główny Policji po przeanalizowaniu akt stwierdził co następuje. Na podstawie art.29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U.Nr 53, poz.214 ze zm.) funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, a do mieszkań tych stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na mocy art.91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 roku, Nr 7, poz.58 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz.919), które w § 3 ust.2 stanowi, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania przedmiotowego świadczenia oraz do liczby norm zaludnienia przysługującym zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się wg stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Wysokość przedmiotowego świadczenia stanowi iloczyn liczby norm zaludnienia należnych policjantowi oraz aktualnej stawki równoważnika. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie – zdaniem organu – że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu jest świadczeniem okresowym i zmiany stanu faktycznego i prawnego mogą mieć wpływ na jego wysokość. Ilość norm zaludnienia, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia określają przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. (Dz.U. Nr 131 poz.1469). Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 1 policjantowi posiadającemu rodzinę przysługuje po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art.89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. Nr 7, poz.58), członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego jest pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym małżonek oraz pozostające na jego utrzymaniu m.in. dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Nadto organ wyjaśnił, że obowiązująca do dnia 11 listopada 1994 r. ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 31, poz.190) w art.54 stwarzała możliwość określenia w drodze rozporządzenia zasad oraz trybu przyznawania w uzasadnionych przypadkach uprawnień do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkaniowej. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (Dz.U. Nr 26, poz.150) uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkalnej mogło zostać przyznane osobom prowadzącym twórczą działalność w dziedzinie kultury i sztuki lub działalność publicystyczną. Uprawnienia te zniosły przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkaniowych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.Nr 120, poz.787). Zdaniem organu w świetle powołanych przepisów – zarówno rangi ustawowej, jak i rozporządzenia wykonawczego – przy ustalaniu wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu od dnia 1 stycznia 1995 r. brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatkowej normy zaludnienia należnej W. O. z tytułu działalności publicystycznej. Jak wskazuje organ z akt wynika, że od 1995 r. do 2001 r. włącznie M. W. przysługiwało prawo do 4 norm zaludnienia tj. 2 normy należne zainteresowanemu, w tym jedna norma z tytułu zajmowanego stanowiska, 1 norma należna żonie W. O. –oraz 1 norma należna córce M. W. Od 1 stycznia 2002 r. w związku z faktem, iż córka M. W. ukończyła 25 lat tym samym nie może zostać uznana za członka rodziny w świetle przepisów art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zainteresowanemu przysługuje prawo do 3 norm zaludnienia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut m.in. łamania kardynalnych zasad, nakazów i zakazów prawnych z pogranicza prawa konstytucyjnego. Wskazał, że organy władzy wykonawczej uzurpują sobie uprawnienia należne tylko organowi władzy ustawodawczej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Rozpatrując wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uprawniony do kontroli legalności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r. oraz utrzymana w mocy decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w przedmiocie przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego przysługującego policjantowi za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przesłanki nabycia i utraty prawa do tego świadczenia reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy i w celu jej wykonania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przepisy § 1 i 2 oraz § 6 i 7 wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia wykonawczego, w związku z art. 97 ust. 5 tej ustawy przewidują, że organy policji (w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji i Komendant Główny Policji) uprawnione są jedynie do wydawania decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, cofaniu bądź żądaniu zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. Komendant [...] Policji wskazał art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa - który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 tej ustawy, o ile przewidują to przepisy szczególne. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Komendant Główny Policji w toku kontroli instancyjnej uznał za prawidłową podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. Jednakże z treści powołanego wyżej przepisu art. 163 kpa oraz jego umiejscowienia w systematyce tej ustawy wynika, że przepis ten ma charakter normy blankietowej, odsyłającej do szczególnych przepisów prawa materialnego. Przepis ten, nie może więc stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji (ostatecznej) w sprawie przyznania, odmowy przyznania, cofania lub zwrotu równoważnika pieniężnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa jest wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego (ustawy bądź rozporządzenia wykonawczego wydanego na jej podstawie). Decyzja wydana na tej podstawie nie jest aktem wydanym w zwykłym toku instancji, lecz jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. Dokonana przez Sąd analiza przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2004 r. i Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2005 r. wykazała, że przepisy ustawy o Policji i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie zawierają przepisu szczególnego, umożliwiającego organom administracji uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego oraz jej zmianę poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie tego prawa, w trybie postępowania nadzwyczajnego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarówno organ, którego działanie zaskarżono jak i organ I instancji nie były uprawnione do uchylenia na podstawie art. 163 kpa decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] oraz jej zmiany na tej podstawie, poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powyższe zaś oznacza, że został w konsekwencji naruszony art. 16 kpa statuujący zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując treść § 1, 6 i 9 omówionego wyżej rozporządzenia, w kontekście art. 62 i art. 104 kpa należy dodać, że sprawy przyznania, odmowy przyznania i cofania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, mimo tożsamości pod względem podmiotowym (organ, strona), winny być załatwione odrębnymi decyzjami jako odrębne sprawy administracyjne, ponieważ przedmiotem każdej z tych spraw jest inna treść stosunku administracyjnoprawnego (przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie), inny stan faktyczny i podstawa prawna. Na marginesie podkreślić należy, że sprawę niewątpliwe skomplikował dodatkowo fakt, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przed rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrywał skargę M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2004r., nr [...] którą, to decyzją utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 665/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wraz ze stosownymi wytycznymi dla organów administracyjnych. Przedmiot w/w postępowania był tożsamy z przedmiotem niniejszego postępowania. Doprowadziło to do sytuacji, w której uprawnienia skarżącego M. W. regulowały dwie odmienne w treści decyzje Komendanta [...] Policji: tj. decyzja z dnia [...] maja 1998r. nr [...] przyznająca M. W. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia oraz decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] przyznającą przedmiotowe świadczenie z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. W tym stanie rzeczy należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.