I SA/Wa 937/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. C. i A. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w P. przy ul. [...] (od strony ul. [...]) nr ewid. [...] o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność M. B. i A. C. - stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] maja 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 1975 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości i odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia tej nieruchomości. Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z [...] stycznia 2005 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] maja 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] października 1975 r. i orzekł, że badane w trybie nadzoru decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] oraz stwierdził nieważność w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i [...]. W pozostałym zakresie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2005 r. Uzasadniając to stanowisko Minister podał, że zarówno we wniosku wywłaszczeniowym jak i w decyzji o wywłaszczeniu wskazano, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę Domu [...] i boiska szkolnego. Zdaniem organu nadzoru takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z dokumentami znajdującymi w aktach sprawy. Organy wywłaszczeniowe obu instancji nie ustaliły, czy objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. Minister wskazał ponadto, że w toku postępowania uzyskano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. nr [...]. Decyzja ta potwierdza, że lokalizacja Domu [...] obarczona była wadami skutkującymi nieważnością od chwili jej wydania. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] maja 1975 r. oraz decyzja Prezydenta W. z [...] października 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), gdyż organ nie ustalił prawidłowo, czy objęta wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na wskazany cel i czy dokumenty przedstawione we wniosku w sposób prawidłowy wykazywały dopuszczalność i celowość wywłaszczenia. Powyższe decyzje wydane również z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż do wniosku nie został dołączony dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Dowodu takiego nie mogła stanowić decyzja z [...] maja 1973 r., która zatwierdzała plan realizacyjny dotyczący jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, ponadto wydana została w sposób nieprawidłowy. Minister podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w decyzji z [...] stycznia 2005 r., iż w części dotyczącej ustalenia odszkodowania decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. Jednocześnie Minister wskazując na art. 156 § 2 k.p.a. podniósł, że w zakresie dotyczącym wywłaszczenia części nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...], wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wywołane przekształceniem wywłaszczonej nieruchomości, które spowodowało, iż nieruchomość ta przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] stanowi, w wyniku scalenia, jedną działkę zabudowaną wspólnym budynkiem, co wyklucza możliwość jej ponownego podziału. W ocenie Ministra decyzja z [...] maja 1975 r. oraz decyzja z [...] października 1975 r. nie wywołały natomiast nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], która w następstwie zwrotu jest własnością A. C. i A. C. i działki nr [...], stanowiącej własność komunalną oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. C. i A. C., wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. I S.A./Wa 1025/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. w części orzekającej o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w stosunku do obecnej działki nr [...]. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że decyzja Naczelnika Miast P. z [...] maja 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, której część stanowi obecnie część działki nr [...] (powstałej z połączenia części działki nr [...] i [...]) i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] października 1975 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sporne natomiast pozostaje, czy w odniesieniu do części działki nr [...] w następstwie decyzji wywłaszczeniowej powstały nieodwracalne skutki prawne, które stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a. in fine). W ocenie Ministra w stosunku do działki nr [...] skutek taki wywołało przekształcenie wywłaszczonej nieruchomości, które spowodowało, że przestała ona istnieć w znaczeniu prawnym, bowiem w wyniku scalenia gruntów stanowi jedną działkę (część działki nr [...]) zabudowaną wspólnym budynkiem co wyklucza możliwość jej ponownego podziału. W oparciu o tę ocenę organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w zakresie dotyczącym wymienionej działki ograniczając się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały w tym zakresie z naruszeniem prawa. Stanowisko to Sąd ocenił jako błędne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny. Przede wszystkim odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepis prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2001 r. sygn. IV S.A. 914/99 – LEX 55762; wyrok NSA z 28 września 2001 r. sygn. I S.A. 326/01 – LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. i utrzymującej ja w mocy decyzji Prezydenta W. jest jedynie odjęcie prawa własności nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom i przejście tego prawa na Skarb Państwa. Zagadnienia odwracalności skutków prawnych sprowadzać się może w tej sprawie do oceny wymienionego skutku, który nie jest sam w sobie nieodwracalny, gdyż organ administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego może go znieść, cofnąć bądź odwrócić. Natomiast przekształcenia nieruchomości mające miejsce już po jej wywłaszczeniu nie mogą w ocenie Sądu przesądzić o tym, że decyzje wywłaszczeniowe, w zakresie obejmującym część działki nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych, w tym połączenie wywłaszczonej nieruchomości (w części obejmującej dzisiejszą działkę nr [...]) z inną nieruchomością Skarbu Państwa i jej zabudowa kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił własną decyzje z [...] stycznia 2005 r. w części dotyczącej działki nr [...] i stwierdził nieważność Naczelnika Miasta P. z [...] maja 1973 r. i Prezydenta W. z [...] października 1975 r. w odniesieniu do tej działki. Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że miał na względzie treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. I S.A./Wa 1025/08. Postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Miasta P. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Prezydenta W. dotknięte było wadami stanowiącymi rażące naruszenie prawa, będącymi przesłanką do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyraził pogląd co do nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzje wywłaszczeniowe w części dotyczącej działki nr [...]. Sąd w tym wyroku wskazał, że nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać z punktu widzenia działającego władczo organu administracji. W związku z tym skutek prawny decyzji wywłaszczeniowej należy uznawać za nieodwracalny, jeżeli jego cofnięcie, zniesienie albo odwrócenie wymaga autonomicznych działań zależnych tylko i wyłącznie od woli uczestniczących w obrocie podmiotów, na które organy administracji nie mają wpływu w drodze swoich umocowań ustawowych. Powyższe zasady mają zastosowanie do decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] maja 1973 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] października 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...]. W drodze odpowiedniego postępowania administracyjnego istnieje możliwość ponownego podziału tej działki, tak ażeby przywrócić uprawnionym osobom prawo własności w części wywłaszczonej. Na skutek wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość w części dzisiejszej działki nr [...], nie utraciła swojego bytu prawnego na stałe. Możliwe jest jego przywrócenie i winno ono nastąpić w drodze odpowiedniego postępowania. Sąd wskazał, że w odniesieniu do tej działki możliwe jest administracyjne cofnięcie skutków decyzji wywłaszczeniowej. To, że na działce nr [...] znajduje się budynek, który posadowiony jest także na części działki objętej wcześniej wywłaszczeniem, stanowi jedynie skutek faktyczny, który zawsze może ulec zmianie. Jeżeli odzyskanie przez właściciela nieruchomości władztwa na nią będzie wymagało ingerencji w prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, to kwestia ta winna być przedmiotem odpowiednich rozliczeń na podstawie prawa cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Powiatu [...] zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (taki przepis został powołany w skardze) poprzez błędną ocenę, iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej dotyczące działki nr [...] oraz przez nieuwzględnienie okoliczności, że wywłaszczenie nastąpiło w interesie publicznym oraz, że nie został uwzględniony dziesięcioletni okres przedawnienia. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważa, że Minister Infrastruktury podzielił pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., nie zbadał jednak czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k. p. a. Działka nr [...] w P. wywłaszczona na cel użyteczności publicznej pod budowę Domu [...] w części została również przeznaczona na cele boiska sportowego. W wyniku decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło istotne przekształcenie praw własności do powyższej działki, gdyż dokonano przekształcenia i połączenia ciągu działek będących własnością Skarbu Państwa i Gminy P. w jedną nieruchomość w rozumieniu art. 46 k.c. Połączone działki gruntu objęte są odrębnymi księgami wieczystymi i choć opisane w odrębnych księgach wieczystych stanowią gospodarczą całość. W tym przypadku nie wystąpiło wyłącznie scalenie geodezyjne, lecz przekształcenie prawa w postaci utworzenia nieruchomości z wyodrębnionymi księgami wieczystymi. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. wykracza poza zakres jego właściwości. Organ administracji nie jest władny do rozstrzygania sporów ze sfery prawa cywilnego dotyczących zmiany lub przekształcenia prawa dotyczącego własności nieruchomości tym samym przekształcenia czy też określenia granic nieruchomości. W stosunku do zaskarżonej decyzji zachodzą przesłanki, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 7 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w sferze prawa poprzez zmianę właściciela, scalenie geodezyjne działek, utworzenie wspólnej działki w rozumieniu art. 46 k.c. Od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia, tj. od dnia [...] maja 1973 r. upłynęło 10 lat, co stanowi przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę dziesięcioletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 art. 156 pkt 1, 3, 4, 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło lat dziesięć, a także gdy decyzja dokonała nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi na to, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1973 r. Minister Infrastruktury powinien rozważyć kwestię dziesięcioletniego okresu przedawnienia, co w powiązaniu z nieodwracalnymi skutkami przekształcenia nieruchomości winno mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rozpatrując skargę Sąd uwzględnił treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z cytowanego przepisu wynika, że organ administracji jak i sąd rozpatrujący sprawę ponownie obowiązane są do zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach w innych sprawach. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1025/08 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w odniesieniu do wywłaszczonej działki nr [...]. Stosując powołany wyżej przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Minister prawidłowo i zgodnie z wiążącą go oceną prawną ustalił, że w odniesieniu do tej działki nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne i stwierdził nieważności decyzji wywłaszczeniowych w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta przyczyna nieważności decyzji nie podlega regułom określonym w § 2 tego artykułu odnoszącym się do ograniczenia czasu na stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Stwierdzenie nieważności z przyczyny określonej w pkt 2 nie podlega tej regule. Stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zobowiązuje organ do oceny, czy zakwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – stosownie do art. 156 § 2 in fine k.p.a. Jeżeli organ stwierdzi, że takie skutki wystąpiły, orzeka o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 listopada 2008 r. przesądził, że takie nieodwracalne skutki w odniesieniu do działki nr [...] nie wystąpiły. Skutki prawne będą nieodwracalne, gdy organ administracji w ramach swoich kompetencji nie będzie mógł w postępowaniu administracyjnym cofnąć tego skutku przez wydanie odpowiedniej decyzji. W powołanym wyroku ocenił też, że nieodwracalne skutki należy ograniczyć do zdarzeń w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych. Przekształcenia nieruchomości mające miejsce po jej wywłaszczeniu nie mogą – w wiążącej ocenie Sądu – przesądzać o tym, że decyzje wywłaszczeniowe w zakresie wywłaszczenia części działki nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne. Połączenie wywłaszczonej nieruchomości (dz. [...]) z inną nieruchomością i jej zabudowa kwalifikują się do sfery faktów a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.